במדינת ישראל חוקי יסוד עומדים בראש ההיררכיה של הוראות נורמטיביות אשר נוצרות על ידי נבחרי הציבור, ומעמדם גבוה משל חוקי הכנסת ותקנות הממשלה.
חוקי היסוד מכוננים על ידי הכנסת בכובעה כרשות המכוננת של מדינת ישראל, כאשר נכון להיום כוננו 13 חוקי יסוד בסך הכל.
במסגרת מערך הנורמות המשפטיות העל-חוקיות ישנם חוקי יסוד אשר מסדירים את זכויות האדם, חוקי יסוד אשר מעגנים סמכויותיהם של מוסדות הממשל וחוקי יסוד בעלי היבטים ערכיים וזהותיים במהותם.
חוקי היסוד בישראל הוכרו בעבר על ידי בג"ץ כנורמות המשתייכות למדרג גבוה יותר בהשוואה לחקיקה רגילה, ומשמשים בפועל כחוקה של המדינה בהיעדר קודקס רשמי ושלם של חוקה.
היסוד לחוקי היסוד: החלטת הררי
חוקי היסוד בישראל נוצרו כפשרה לחילוקי דעות אשר שררו בין הכוחות הפוליטיים במדינת ישראל באשר לשאלה אם על המדינה לכונן חוקה.
הפתרון מוכר בשם 'החלטת הררי' ומזוהה עם חבר הכנסת יזהר הררי, ובמסגרתו הוצע לכונן פרקים של חוקה אשר כל אחד מהם יהווה חוק יסוד, במחשבה שבהמשך הפרקים השונים (חוקי היסוד) יאוחדו לכדי חוקה שלמה.
יוזמה זו אומצה על ידי הכנסת בשנת 1950 ומשמשת עד היום בתור המערך החוקתי של מדינת ישראל בהיעדרה של חוקה רשמית, על רקע ההכרה של בית המשפט העליון במעמדם הנורמטיבי העליון של חוקי היסוד.
סיווגם של חוקי היסוד
חוקי היסוד ניתנים לסיווג וחלוקה בהתאם לשלוש קטגוריות מרכזיות:
חוקי יסוד למוסדות, משאבים וניהול המדינה
חלקם הארי של חוקי היסוד מתמקדים בסמכויותיהן ופעילותן של שלושת הרשויות בישראל, כמו גם בבעלי תפקידים, מוסדות והיבטים אחרים אשר חיוניים לתפקודה וניהולה של המדינה.
בכלל זאת ניתן להפנות לחוקי היסוד אשר מתמקדים בפעילותן של שלושת הרשויות – חוק-יסוד: הכנסת, חוק-יסוד: הממשלה וחוק-יסוד: הרשות השופטת.
בכלל זאת ניתן להפנות לחוקי היסוד אשר מתמקדים בפעילותן של שלושת הרשויות – חוק-יסוד: הכנסת, חוק-יסוד: הממשלה וחוק-יסוד: הרשות השופטת.
חוקי יסוד אלו מניחים את התשתית להפרדת הרשויות במדינת ישראל ולסמכויותיהן של שלושת הרשויות המרכזיות.
מעבר לכך, ישנם חוקי יסוד נוספים אשר עניינם בפעילותם של גופים רשמיים ומהותיים לתפקודה של המדינה, כמו גם קבלה של החלטות, הסדרה של חובות ועיגון פרוצדורות בקשר להיבטים מהותיים בתפקודה של המדינה.
לשם ההמחשה –
חוק-יסוד: הצבא מסדיר את כפיפותו של צה"ל לממשלה;
חוק-יסוד: משק המדינה מעגן הוראות שונות אשר נוגעות לנכסיה של המדינה ותקציבה;
חוק-יסוד: משעל עם מורה על הפרוצדורה הנדרשת לצרכי קבלת החלטה אשר נוגעת לסיום השיפוט והמנהל של המדינה בטריטוריה מסוימת.
חוקי יסוד לזכויות אדם
חוקי היסוד אשר נכללים בקטגוריה זו הינם חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וכן חוק-יסוד: חופש העיסוק.
ישנן זכויות אשר מוסדרות במסגרת חוקי היסוד האמורים במפורש, כדוגמת הזכות לכבוד, לקניין, לחופש העיסוק, לחירות אישית, לפרטיות ועוד.
זכויות אחרות מוסקות על דרך הפרשנות של בית המשפט העליון בהתאם להוראות חוקי היסוד, על אף שאינן מוזכרות בהם במפורש, כדוגמת הזכות לשוויון והזכות לחופש הביטוי.
מעבר לכך, שני חוקי היסוד לזכויות אדם מעגנים במסגרתם את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.
עקרונות אלו כתובים אמנם בהכרזה על הקמתה של מדינת ישראל אולם עיגונם בחוקי היסוד מחזק את מעמדם המשפטי והמחייב ומשפיע על שיטת המשפט בכללותה, ובכלל זאת על הליך הביקורת השיפוטית והמגבלות החלות על פעילותן של הכנסת והממשלה.
חוקי יסוד לזהות וערכים – חוק הלאום במוקד
קבוצה נוספת של חוקי יסוד מסדירה הוראות אשר עניינן במורשת הלאומית של ישראל, וכן זהותה, ערכיה וסמליה של המדינה, ועוד.
כך למשל, חוק-יסוד: ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי (הידוע בשם 'חוק הלאום') קובע בסעיף 1(א) כי "ארץ ישראל היא מולדתו ההיסטורית של העם היהודי, שבה קמה מדינת ישראל".
חוק היסוד עוד מוסיף ומתייחס לירושלים כבירתה "השלמה והמאוחדת" של ישראל, לשפה העברית בתור "שפת המדינה", לצד הכרה בדגל המדינה וסמליה, ההתיישבות היהודית, ועוד.
חוק הלאום עורר תגובות מעורבות בחברה הישראלית ומתיחות בייחוד בקרב בני מיעוטים כדוגמת העדה הדרוזית במדינה.
חוק יסוד נוסף הינו חוק-יסוד: ירושלים בירת ישראל (חוק ירושלים), אשר כשמו כן הוא מסדיר את מעמדה של ירושלים השלמה והמאוחדת כבירתה של מדינת ישראל.
עוד מסדיר חוק היסוד הוראות בדבר מקום מושבם של הכנסת, הממשלה, בית המשפט העליון ומוסד הנשיאות.
מעבר לכך, חוק ירושלים מעגן במסגרתו הוראות אשר נוגעות לשמירה על המקומות הקדושים, הקמה של נציגויות דיפלומטיות בירושלים, פיתוח העיר, ועוד.
המעמד של חוקי יסוד
מדינת ישראל חסרה חוקה רשמית אשר מסדירה את המעמד הנורמטיבי והמדרג ההיררכי והמשפטי בין כללים שונים אשר נוצרים על ידי רשויות המדינה והמוסדות הנבחרים.
על אף זאת, במשך השנים ובייחוד לאחר כינונם של חוקי היסוד אשר עיגנו במסגרתם את זכויות האדם במדינת ישראל, בית המשפט העליון החל ליצוק תוכן בפסיקתו אודות מעמדם של חוקי היסוד ומשמעותם המשפטית.
כברת דרך בעניין התרחשה בפסק דין רע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, בו הכיר בית המשפט העליון במעמדם החוקתי על-חוקי של חוקי היסוד ובסמכותו לערוך ביקורת שיפוטית על חקיקה רגילה ואף לבטלה במקרה שמפרה חוק יסוד.
בעוד שהשופטים היו חלוקים בשאלת מקור הסמכות של הכנסת לכונן חוקי יסוד, דעת הרוב בפסק הדין אכן הכירה במעמדם העליון של חוקים מעין אלו ובמדרג היררכי ואנכי אשר קיים ביניהם לבין חקיקה רגילה.
חקיקה בניגוד לחוקי היסוד – פסקת ההגבלה
ישנם חוקי יסוד שמסדירים החרגות אשר מקנות את האפשרות לחוקק חקיקה גם אם הוראותיה מפרות הוראות בחוקי יסוד.
לשם ההמחשה, חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק-יסוד: חופש העיסוק כוללים פסקת הגבלה, אשר מתווה את התנאים הנדרשים לשם פגיעה בזכויות המוסדרות במסגרתם.
חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו מורה בסעיף 8 כדלקמן:
"אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו."
פסקת זו אשר קיימת בנוסח דומה גם בחוק-יסוד: חופש העיסוק מאפשרת להסדיר נורמה משפטית ומחייבת אשר פוגעת בחוק יסוד בעמידה בארבעה תנאים מצטברים:
הפגיעה נעשית באמצעות חוק או מכוח הסמכה מפורשת בחוק;
חוק כאמור הולם את ערכיה של מדינת ישראל;
הפגיעה נעשית לתכלית ראויה;
הפגיעה הינה במידה שאינה עולה על הנדרש.
בפרשת בנק המזרחי, השופט (כתוארו אז) אהרון ברק יצק תוכן ופרשנות אל פסקת ההגבלה, ובייחוד לקריטריון הרביעי הכלול בה באמצעות הסדרה של שלושה מבחני משנה מצטברים:
מבחן הקשר הרציונלי;
מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה;
מבחן המידתיות במובן הצר.
מלבד פסקת ההגבלה, חוק-יסוד: חופש העיסוק מסדיר אמצעי נוסף המאפשר להתגבר על הוראותיו ומכונה פסקת התגברות.
פסקת התגברות מתירה פגיעה בחופש העיסוק באמצעות הוראה בחוק שהתקבל ברוב של ח"כים ובו צוין במפורש דבר תקפותו על אף האמור בחוק היסוד.
פסקה מקבילה אינה קיימת בחוק יסוד כבוד האדם, ואף עוררה שיח ציבורי ער ומתיחות בין הרשויות במדינת ישראל בניסיון של הממשלה הנוכחית להעביר את הרפורמה המשפטית.
בהקשר זה, הרפורמה המשפטית בנוסחה המקורי כללה הסדרה של פסקת התגברות אשר אפשרה לכנסת לחוקק חוק אשר נפסל על ידי בית המשפט העליון, כל עוד התקבל ברוב של 61 חברי כנסת, ובכפוף למגבלות של זמן בעניין תחולתו של החוק.
ביקורת על חוקי יסוד
חוקי יסוד מעלים ביקורת משני צדי המתרס הפוליטי במדינת ישראל. ישנן ביקורות אשר מתמקדות במשמעויות המשפטיות המהותיות שבית המשפט העליון מקנה לחוקי יסוד המסדירים את זכויות האדם במדינת ישראל.
החוקים האמורים עומדים בליבה של המהפכה החוקתית אשר התרחשה במדינה במהלך שנות התשעים.
חוקי היסוד לזכויות אדם מעורבים בפועל בדוקטרינות, סמכויות וכלים משפטיים אשר נוספו לבית המשפט העליון ובהם יש בכדי להגביל את עבודתם של נבחרי הציבור.
כל זאת, על אף שהדעות חלוקות באשר לפרשנות הניתנת לחוקי היסוד, כמו גם המפעל המשפטי אשר התגבש מסביבם, ובשאלה עד כמה הינם משקפים את כוונתם המקורית של המחוקקים.
מעבר לכך ועל אף השלכותיהם המשפטיות, חוקי יסוד אלו לא התקבלו בהסכמה חוצת מפלגות או כזו אשר התאפיינה בהיקף הצבעה או ברוב גבוה במיוחד בקרב חברי הרשות המכוננת.
מנגד, מבקרים אחרים עומדים לעיתים על האנומליה הקיימת בין מעמדם המשפטי של חוקי היסוד לבין היעדר נוקשות או הליך מיוחד הדרוש לשם תיקונם או כינונם של חוקי יסוד חדשים.
בהקשר זה, לא כל חוקי היסוד מסדירים הוראות אשר מגבילות את תיקונם, כדוגמת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, אשר עליו בית המשפט העליון ביסס חלק ניכר ממערך זכויות האדם בישראל.
היעדרה של הסדרה בדבר דרכי החקיקה של חוקי יסוד, מעבר להסדרה החלקית לעיתים הקבועה במסגרתם, מביאה לקשיים שונים.
בהקשר זה, ישנם מצבים שבהם חוקי יסוד חדשים או תיקונים לחוקי יסוד קיימים עשויים להתקבל ללא רוב מיוחד, בדומה להליך חקיקה של חוק רגיל, ועל אף ההשלכות הנובעות מכך.
פסילה של חוקי יסוד
במספר פסקי דין בית המשפט העליון התווה את התשתית המשפטית אשר מכירה בסמכותה של הערכאה המשפטית הגבוה בישראל לפסול חוקי יסוד של הרשות המכוננת.
דוקטרינות אלו מעוררות שיח ער במדינת ישראל, המלווה בביקורת ציבורית אשר עניינה במקור הסמכות המאפשר לרשות השופטת להתערב בנורמות משפטיות מהמדרג הגבוה ביותר.
כל זאת, כאשר חוקי היסוד הוכרו בעבר בפסיקתו של בית המשפט העליון כנורמות המשתייכות למעמד דומה לזה של חוקה.
התיקון החוקתי הלא חוקתי
בהתאם לדוקטרינה זו, חוקי יסוד ניתנים לביטול במקרה שבו הם מפרים עקרונות יסוד של הסדר החוקתי, ובמקרה של ישראל – היותה מדינה יהודית ודמוקרטית.
הדוקטרינה נידונה על ידי בית המשפט העליון במסגרת בג"ץ 5555/18 חסון נגד הכנסת, אשר עניינו בעתירות אשר הוגשו כנגד חוק הלאום.
בפסק דינה של נשיאת בית המשפט העליון דאז, השופטת חיות עמדה על המגבלה הקיימת בנוגע לפעילותה של הרשות המכוננת, אשר מתבטאת בכך שאינה יכולה לשלול את היותה של ישראל מדינה יהודית ודמוקרטית.
הרחבה נוספת של הדוקטרינה ויישומה הלכה למעשה באו לידי ביטוי במסגרת בג"ץ 5658/23 התנועה למען איכות השלטון נ' הכנסת.
דעת הרוב בפסק הדין תמכה בביטול התיקון לחוק-יסוד: השפיטה, אשר הסדיר צמצום בסמכויותיו של בית המשפט העליון בעשותו שימוש בעילת הסבירות.
ההצדקות להחלטה בקרב השופטים אשר השתייכו לדעת הרוב היו מגוונות, אולם ככלל ההבנה היא כי הרשות המכוננת חרגה מסמכותה במקרה הנידון.
בהתאם לפסק הדין, התיקון לחוק היסוד הביא לפגיעה במאפייניה של מדינת ישראל כמדינה דמוקרטית, בעקבות הטענות בדבר הפגיעה בהפרדת הרשויות ובשלטון החוק.
שימוש לרעה בסמכות מכוננת
דוקטרינה זו מתארת מצב שבו הכנסת, בכובעה כרשות מכוננת, מנצלת לרעה את סמכותה בעת שהינה מכוננת חוק יסוד או מתקנת חוק יסוד קיים.
במסגרת השימוש לרעה בסמכות מכוננת, נורמה אשר נוצרת על ידי הכנסת אמנם מדמה לחוק יסוד אולם אין היא מהווה חוק יסוד בפועל.
בפסק הדין שניתן במסגרת בג"ץ 5969/20 סתיו שפיר נ' הכנסת, נשיאת בית המשפט העליון דאז אסתר חיות קבעה מבחן דו-שלבי לצרכי בחינה של הסוגיה.
ראשית נעשה זיהוי של הנורמה ובירור אם מדובר בנורמה המהווה בפועל חוק יסוד, וככל ולא מדובר בחוק יסוד עוברים לשלב שני אשר במסגרתו נבחנת ההצדקה לסטיה מכך, והכל כמפורט בפסיקה של חיות.