בחודשים האחרונים הוגשו לפתחו של בג"ץ עתירות למתן צו על תנאי אשר יורה לממשלה להקים ועדת חקירה ממלכתית לחקירת אירועי השביעי באוקטובר.
העתירות והדיונים אשר צפויים להתנהל בהמשך נוגעים בסוגיה אקטואלית שמעוררת מחלוקת במערכת הפוליטית ובקרב הציבור בישראל.
ככלל, הדרישה אשר עומדת במוקד העתירה עולה בקנה אחד עם חוות דעתה של היועצת המשפטית לממשלה, על פיה ועדת חקירה ממלכתית מהווה האמצעי הנכון לבדיקת הנסיבות שהובילו לטבח שאירע בבוקר שמחת תורה.
מנגד נדמה שבממשלה לא ממהרים להורות על הקמתה של ועדה שכזו, כאשר ישנם קולות אשר תומכים בהקמה של ועדת בדיקה ממשלתית לצרכי חקירת האירועים, לה מנדט, מערך סמכויות ודרכי מינוי שונים.
בנסיבות אלו עולה שאלה באשר לסמכותה של הממשלה לבחור את המנגנונים שבאמצעותם ייחקרו אירועים הנתונים לסמכותה, ומנגד סמכותו של בג"ץ לחייב את הממשלה לבחור באמצעי חקירה אחד על חשבון האחר מבין אלו העומדים לרשות הממשלה.
מעבר לכך, סוגיה נוספת שדורשת מענה נוגעת להשפעתן האפשרית של הנסיבות הפוליטיות הנוכחיות בישראל ומקומן בעת הבחינה של המנגנון הראוי לחקר השתלשלות האירועים שהובילו למחדל השביעי באוקטובר ומעבר לבחינה המשפטית גרידא.
בהקשר זה, ניתן לציין את הערעור במעמדן של שלושת הרשויות בעיניהם של ציבור האזרחים בתקופה שלאחר ניסיון החקיקה של הרפורמה המשפטית, לצד הביקורת על התנהלות לא מייצגת המופנית הן כלפי הממשלה והן כלפי המערכת המשפטית.
היבטים אלו עשויים להעלות קשיים באימוץ מנגנוני בדיקה אשר מקנים את מירב שיקול הדעת לממשלה או לבית המשפט העליון, בתקופה שבה רשויות אלו אינן זוכות בהכרח לקונצנזוס מתאים וחוצה מגזרים בקרב הציבור.
אז מהי ועדת חקירה ממלכתית ובמה מתייחדת בהשוואה לועדת בדיקה ממשלתית? הפרטים להלן.
הקמת ועדת חקירה ממלכתית - סמכות רשות או חובה?
ההוראות אשר מסדירות את פעילותה של ועדת חקירה ממלכתית קבועות בחוק ועדות חקירה, התשכ"ט-1968 (להלן: "חוק ועדות חקירה").
סעיף 1 לחוק ועדות חקירה קובע כדלקמן:
"ראתה הממשלה שקיים עניין שהוא בעל חשיבות ציבורית חיונית אותה שעה הטעון בירור, רשאית היא להחליט על הקמת ועדת חקירה שתחקור בענין ותמסור לה דין וחשבון."
סעיף 1 לחוק ועדות חקירה מלמד שהסמכות להקמה של ועדת חקירה ממלכתית נתונה בידי הממשלה, במקרה שבו לעמדת הממשלה קיים עניין בעל חשיבות ציבורית חיונית הטעון בירור.
הן סיווגו של עניין כמתאפיין בחשיבות ציבורית חיונית והן ההחלטה לבירורו באמצעות ועדת חקירה ממלכתית ולא על ידי מנגנוני בדיקה אחרים חוסים במסגרת סמכות הממשלה וכפופים להחלטתה.
מלשון החוק עולה שמנגנון של ועדת חקירה ממלכתית אינו מהווה בגדר סמכות חובה, כאשר לשון חוק ועדות חקירה מקנה לממשלה אך את האפשרות לעשות במנגנון שכזה שימוש בנסיבות העניין.
הסמכות הרחבה של הממשלה להחליט על דרכי החקירה של אירועים הנתונים למרותה באה לידי ביטוי בפסיקתו של בג"ץ ובתפיסה שהשתרשה בישראל אשר רואה החלטה על הקמה או אי הקמה של ועדת חקירה ממלכתית כחלק מפעילות הליבה של הממשלה.
בעניין זה, יפים דבריו של השופט י' זמיר אשר נפסקו בפרשת ידיד נ' מדינת ישראל:
"הסמכות של הממשלה להקים ועדת חקירה, מכוח חוק ועדות חקירה, היא סמכות רחבה ביותר
[…]
התוצאה היא שהביקורת השיפוטית על החלטת הממשלה מכוח הסמכות להקים ועדת חקירה היא, בפועל, מצומצמת. היישום של הכללים הרגילים המסדירים את הביקורת השיפוטית, בדרך-כלל, על החלטה כזאת, אינו צפוי להוביל את בית-המשפט לפסילת ההחלטה, אלא במקרים חריגים ונדירים, שכמותם עוד לא באו, וספק אם יבואו, בפני בית-המשפט."
בג"ץ 2827/97 ידיד נ' ממשלת ישראל, פ"ד נא(3) 71 (1997)
הלכה משפטית זו קיבלה תוקף חוזר ונשנה בפסיקות נוספות של הערכאה המשפטית הגבוהה בישראל לאורך השנים, אשר ככלל חזרה על הקביעה לפיה התערבות בהחלטת הממשלה אם להקים ועדת חקירה ממלכתית תיעשה רק במקרים חריגים ונדירים.
מינוי חברי ועדת חקירה ממלכתית
לאחר ההחלטה על הקמה של ועדת חקירה ממלכתית, בסמכותו של נשיא בית המשפט העליון למנות את יו"ר הועדה, אשר נדרש להיות שופט בית משפט מחוזי או שופט בית משפט עליון, בין אם שופט מכהן או שופט בדימוס.
חברי הועדה הנוספים ממונים גם הם על ידי נשיא בית המשפט העליון.
בעניין זה, החוק אינו מתווה תנאי סף שבהם חברי הועדה נדרשים לעמוד או קריטריונים אחרים אשר עשויים להגביל את שיקול דעתו של נשיא בית המשפט העליון בבואו למנות את חברי הועדה, למעט עקרונות הקבועים בפסיקה.
הוראות החוק אשר מסדירות את דרכי מינוים של חברי הועדה עשויות להעיד על העברה של מוקד ההשפעה והמעורבות בפעילות הועדה מהממשלה לבית המשפט העליון, לאחר ההחלטה על הקמת הועדה ומעצם הסמכות של נשיא העליון לקבוע את זהות חבריה.
הסמכויות של ועדת חקירה ממלכתית
הממשלה היא זו אשר מוסמכת להגדיר את נושא החקירה של ועדת חקירה ממלכתית בהתאם להוראות סעיף 2(א) לחוק ועדות חקירה.
משכך החוק מסמיך את הממשלה לקבוע בפועל את מרחב התנהלותה המקצועית של הועדה והסוגיה בה הועדה תתמקד בעבודתה.
לצרכי ביצוע תפקידה ועדת חקירה ממלכתית מתייחדת במערך סמכויות נרחב אשר ככלל אינו נתון לועדות חקירה סטטוטוריות אחרות הקבועות בחוק ובדין הקיים בישראל.
כך למשל, חוק ועדות חקירה קובע שיו"ר הועדה רשאי לחייב עד להעיד בשבועה ולכפות התייצבותו של אדם בפני הועדה.
בנוסף, סירוב לציית להוראות הועדה מקים חיוב בקנס כספי בכפוף להחלטת יו"ר ועדת חקירה ממלכתית בגובה הסכום הקבוע בסעיף 40(2) לחוק העונשין, התשל"ז-1977, בעוד שסירוב נוסף וללא הצדק סביר מקים עילת מאסר לתקופה של שנתיים.
המעמד המשפטי של ממצאי ועדת חקירה ממלכתית והמלצותיה
תוצרי פעילותה של ועדת חקירה ממלכתית באים לידי ביטוי בדין וחשבון אשר נערך על ידה בסיום דיוניה באשר לתוצאות חקירתה והמלצותיה, ככל והועדה מוצאת לנכון להוסיף המלצות.
הדין וחשבון מוגש לממשלה ולרוב מפורסם לאחר מכן על ידי הועדה ברבים, למעט במקרים חריגים המוסדרים בחוק ועדות חקירה.
דין וחשבון של ועדת חקירה אינו משמש כראיה בהליך משפטי וכך גם עדות אשר נמסרת לפני הועדה (במקרה של עדות – למעט במשפט פלילי אשר נערך בשל מסירת העדות).
על כן, החוק אינו מסדיר מעמד משפטי רשמי ומחייב לתוצרי פעילותה ומסקנותיה של הועדה. בעניין זה, בפרשת יפת נפסק כי ועדת חקירה איננה בית משפט וההליכים אשר מתנהלים בפניה אינם מהווים בגדר הליכים שיפוטיים.
בעניין זה, תפקידה של הועדה כפי שהתפרש על ידי הפסיקה הינו בירור האמת העובדתית באותו נושא אשר הועדה הוסמכה לחקור (ר' ע"פ 2912/94 יפת ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד נ(2) 221 (1996)).
לצד זאת, בפסיקות אחרות בג"צ עמד על המשקל הקיים לממצאי הועדה ופסק כי על הרשות לשקול את המלצותיה, גם אם הן אינן מחייבות אותה.
ועדת בדיקה ממשלתית
המסגרת הנורמטיבית אשר מסדירה את פעילותה של ועדת בדיקה ממשלתית קבועה בחוק הממשלה, התשס"א-2001 (להלן: "חוק הממשלה").
סעיף 8א לחוק הממשלה קובע שועדת בדיקה ממשלתית מוקמת בהחלטה של שר לבדיקת נושא או אירוע מסוים המצוי בתחום אחריותו.
בעוד שועדת חקירה ממלכתית מוקמת בהחלטה של הממשלה וחבריה ממונים על ידי נשיא בית המשפט העליון, ההחלטה על הקמתה של ועדת בדיקה ממשלתית נתונה לשר הנוגע לעניין מתוך הממשלה, אשר מוסמך גם למנות את חבריה.
בנוסף, חוק הממשלה מסדיר קריטריונים רחבים יותר באשר לסוגיה שעומדת במוקד החקירה של הועדה.
בעניין זה, כל שנדרש הוא שהנושא או האירוע יהיה מצוי בתחום האחריות של השר אשר מחליט על הקמת הועדה, וזאת להבדיל מועדת חקירה ממלכתית אשר חוקרת נושאים בעלי חשיבות ציבורית וחיונית בלבד.
בחינה היסטורית מעלה שועדת בדיקה ממשלתית בודקת אירועים המתייחדים במדרג שונה של מורכבות, חשיבות והשלכות על החברה הישראלית, לרבות נושאים בעלי פרופיל ציבורי גבוה.
לשם ההמחשה, ועדת וינוגרד אשר הוקמה כועדת בדיקה ממשלתית בשנת 2006 מונתה לחקר אירועי מלחמת לבנון השניה והאירועים אשר קדמו למלחמה.
ועדת בדיקה ממשלתית מונתה גם לחקר התנהלות הגורמים אשר היו המעורבים בתהליכי קבלת ההחלטות לרכש ספינות מגן סער 6 וצוללות. הועדה הוקמה בחודש נובמבר 2020 על ידי שר הביטחון דאז בני גנץ, ואולם לא אושרה על ידי הממשלה.
ועדת בדיקה ממשלתית נוספת הידועה בשם ועדת פינקלשטיין מונתה בשנת 2021 על ידי השר לביטחון פנים דאז עמר בר-לב לצרכי בדיקה של אירועי המחדל אשר הובילו לבריחתם של האסירים הפלסטינים מכלא גלבוע.
הבדל נוסף בין הוועדות בא לידי ביטוי בזהות הגורם אשר עומד בראשות כל אחת מהן, אם כי כפי שנראה להלן הפערים עשויים להצטמצם כתלות בסמכויות שהשר הממנה מעוניין להעניק לועדת הבדיקה הממשלתית.
בעניין זה, בעוד שיו"ר ועדת חקירה ממלכתית נדרש להיות שופט בית משפט עליון או שופט מחוזי, חוק הממשלה אינו מחייב מינוי של שופט לראשות ועדת בדיקה ממשלתית ואינו מתווה קריטריונים מיוחדים אחרים שיחולו על המועמד.
אולם, מצב הדברים משתנה במקרה שבו השר הממנה מעוניין להעניק לועדת בדיקה ממשלתית סמכויות הנתונות לועדת חקירה ממלכתית.
מתן סמכויות כדוגמת אלו הנתונות ליו"ר ועדת חקירה ממלכתית, יישום הדינים החלים על עדים המעידים בפני חברי ועדת חקירה ממלכתית וההשלכות במקרה של סירוב להעיד מחייב מינוי של שופט לראשות ועדת הבדיקה הממשלתית.
במצב שכזה לשון סעיף 8א לחוק הממשלה קובעת שבראש הועדה יעמוד שופט בדימוס, כאשר מתן סמכויות של ועדת חקירה לועדת בדיקה ממשלתית ייעשה על ידי שר המשפטים לבקשת השר הממנה את הועדה ובאישור הממשלה.
חקר אירועי 7.10 - ועדת חקירה ממלכתית או ועדת בדיקה ממשלתית?
הוראות החוק מלמדות שסמכות ההחלטה על הקמה הן של ועדת חקירה ממלכתית והן של ועדת בדיקה ממשלתית נתונה בידיה של הממשלה.
הדברים עולים גם מפסיקתו של בית המשפט העליון לאורך השנים, אשר שבה והדגישה שההחלטה על הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית מהווה סמכות רחבה הנתונה לממשלה, בעוד שהתערבות בית המשפט תיעשה במקרים חריגים ונדירים.
אולם, כמו כל סמכות אחרת גם הסמכות של הממשלה להחליט אם למנות ועדת חקירה ממלכתית או העדפה של ועדת בדיקה ממשלתית בנסיבות העניין עומדת בפני ביקורת שיפוטית.
בעניין זה, לא מן הנמנע שבג"ץ יחליט להתערב בהחלטה של הממשלה גם בעניינים אשר הוכרו בפסיקה כחוסים תחת סמכותה הרחבה.
מלבד הבחינה המשפטית, נשאלת השאלה אם נכון וראוי בנסיבות העניין שועדת בדיקה ממשלתית תהא אמונה על חקר המחדל שהוביל לאירועי השביעי באוקטובר.
דברים אלו עולים בייחוד על רקע הביקורת הנשמעת מצד חלקים בציבור והקריאות להקמתה של ועדת חקירה ממלכתית.
בחינת הוראות החקיקה מעלה שהן ועדת חקירה ממלכתית והן ועדת בדיקה ממשלתית אוחזות בכלים ובסמכויות לצרכי חקר נסיבות האירוע אשר עומד במוקד ההחלטה על הקמתן.
לצד זאת, חשוב להדגיש שמעורבות בית המשפט העליון בהליך מינויים של חברי ועדת חקירה ממלכתית מהווה ככלל מקור חשוב של לגיטימציה לפעילותה ועשויה לחזק את אמינות מסקנותיה.
הדברים עולים לאור אי התערבות של גורמים במערכת הפוליטית במינוי והפקדת ההחלטה בידיו של נשיא בית המשפט העליון, אשר בימים כתיקונם זוכה להבעת אמון מצד האוכלוסייה כגורם בלתי תלוי ומקצועי מהמעלה הראשונה.
יתרון זה לעיתים נעדר ממינויים הנעשים על ידי ממשלות אשר עשויים להיחשד בפוליטיזציה או בשקילת שיקולים זרים.
מנגד, ועדות בדיקה ממשלתיות מהוות בגדר מינויים אשר נעשו פעמים רבות בעבר ובחלקן מונו אף לחקור אירועים בעלי חשיבות ציבורית ראשונה במעלה.
נוסף על כך, עולות תהיות אם חלק מהתכליות אשר עומדות בבסיס הפקדת מינוים של חברי ועדת חקירה ממלכתית בידיו של נשיא בית המשפט העליון מתקיימות נוכח הנסיבות.
כאמור, החברה הישראלית שרויה בחילוקי דעות באשר לתפקודן של הרשויות ובכלל זאת בנוגע לדרכי הפעלת הסמכויות הנתונות להן.
הביקורות המופנות הן כלפי הממשלה והן כלפי בית המשפט העליון מתמקדות בין היתר בדרישה לייצוג של ציבור האזרחים בהחלטותיהם.
בעניין זה, אמרות המופנות מצד האוכלוסייה לנבחרי ציבור וגורמים מתמנים מתאפיינות לעיתים בהעלאת ספקות באשר למתן ביטוי נכון והולם לערכים המזוהים עם מגזרים שונים בציבור במסגרת פעילותן של הרשויות.
כמו כן, בחינת אמרותיהם של שופטים מכהנים ושופטים בדימוס לאחר הקמתה של הממשלה הנוכחית עשויה להעיד כי אותם גורמים מתמנים ומקצועיים אינם נרתעים ככלל מהבעת עמדה פוליטית בסוגיות אקטואליות שבמחלוקת.
בעניין זה, דיונים המתקיימים במסגרת בג"ץ ונחשפים לעיני הציבור מלמדים על תפיסות עולמם של שופטי בית המשפט העליון באשר לתצורה הנכונה של משטר דמוקרטי, אשר אינה בהכרח מתאפיינת בקונצנזוס בקרב האוכלוסייה.
קשה להתעלם מהמתיחות ומהיעדר הסכמות על סוגיות שלטוניות שונות בין חברי הממשלה הנוכחית לבין הרשות השופטת בהובלת בג"ץ ומערך הייעוץ המשפטי לממשלה.
מחלוקות אלו מתמקדות בחלקן באיזונים ובלמים שיחולו על הרשויות, בהפרדה בין הרשויות, במערך הסמכויות של כל רשות וכן בערכים אשר לאורם תתנהלנה הרשויות השונות וכאלו שיונחלו לציבור הרחב, כפי שנכון וראוי שיהיה בדמוקרטית הישראלית.
פערים כאמור מוצאים את ביטוים גם בקרב ציבור האזרחים, אשר מביע לא אחת את עמדותיו ביחס לרשויות במגוון הדרכים שעומדות לרשותו, ואף לעיתים מטיל ספקות בשיקולים העומדים בבסיס ההחלטות אשר מתקבלות הן על ידי הממשלה והן על ידי הרשות השופטת.
נוכח האמור, עולה שאלה אם בנסיבות הקיימות הפקדת סמכות החקירה של אירועי השביעי באוקטובר בידי מינויים הנעשים על ידי נשיא בית המשפט העליון ובידיו של גוף אשר בראשו יעמוד שופט בית משפט עליון אחר, מהווה ערובה למניעת חדירתם של שיקולים זרים בתהליך קבלת ההחלטות.
שאלה זו מקבלת דגש נוכח ההשלכות האפשריות של פעילות הועדה אשר עשויה להוביל בהחלטותיה להטלת אחריות אישית ומעשית על גורמים שונים במערכת הציבורית בישראל.