הדמוקרטיה הישראלית
פרויקט 'הדמוקרטיה הישראלית' מתמקד במוסדות הממשל והשלטון הבולטים בשיטת המשטר החלה במדינת ישראל.
במסגרת זאת אתר מחשבה מציג בפני הקוראים הישראלים תיאור וניתוח סמכותן ודרכי פעילותן של הרשויות השונות אשר מופקדות על עיצוב החוק והדין במדינה וכן קבלת ההחלטות אשר משפיעים יחדיו על אורח החיים של החברה הישראלית.
כחלק מכך הפרויקט דן בזיקות הקיימות בין הרשות המחוקקת (הכנסת), הרשות המבצעת (הממשלה), הרשות השופטת, אשר במרכזה מערכת בתי המשפט ובית המשפט העליון, וכן מערך הייעוץ המשפטי לממשלה ולכנסת.
רשויות כאמור מקיימות במסגרת פעילותן קשרי גומלין אחת עם האחרת אשר מתאפיינים בדינמיקה הדדית ומעלים שאלות וכן סוגיות אקטואליות העומדות בלב המחלוקת והשיח הציבורי המתקיים במדינה.
(צילום: Roman Yanushevsky / Shutterstock.com)
תוכן עניינים
הרשות המחוקקת
הכנסת היא הרשות המחוקקת במדינת ישראל ובה מכהנים 120 חברי כנסת. חוק יסוד הכנסת קובע שתקופת כהונתה של הכנסת תהא ארבע שנים מיום היבחרה.
חברי הכנסת הינם נציגי ציבור אשר מתמנים לתפקידם בהתאם לשיטת הבחירות הנהוגה בישראל כדמוקרטיה ייצוגית ופרלמנטרית, וזאת כאמור בסעיף 4 לחוק יסוד הכנסת. בהתאם לכך, הבחירה בחברי הכנסת נעשית באמצעות רשימות מפלגתיות חלף בחירה ישירה.
הכנסת מופקדת על תפקידים שונים, ובכלל זאת חקיקת חוקים, פיקוח על פעילות הממשלה וכינונה של חוקה למדינת ישראל.
עבודת הכנסת מתבצעת בהתאם לתקנון הכנסת, לצד הוראות משלימות לתקנון כדוגמת החלטות יו"ר הכנסת וסגניו.
יו"ר הכנסת נבחר למשך כל תקופת כהונתה של הכנסת, ואחראי, יחד עם סגני היו"ר, על קביעת סדר היום של המליאה, אישור ההצעות לסדר היום, השאילות והצעות החוק הפרטיות וכן על ניהול ישיבות מליאת הכנסת.
חקיקה
פעילותה המרכזית של הכנסת מתמקדת בחקיקת חוקים. תהליך החקיקה מתבצע באמצעות הגשת הצעות חקיקה על ידי חברי הכנסת (הצעות חוק פרטיות), שרי הממשלה (הצעות חוק ממשלתיות) או ועדות הכנסת.
הצעות החקיקה עוברות הכנה לקריאות השונות הצפויות להתקיים במליאת הכנסת במסגרת ועדות הכנסת, אשר פועלות באמצעות היועצים המשפטיים של הכנסת.
ועדות הכנסת וכן היועצים המשפטיים מעורבים בתהליך החקיקה עד לגיבושו של נוסח החוק הסופי, לאחר הגשת הצעת החוק המקורית מצד יוזמי החקיקה.
במסגרת ועדות הכנסת מתקיימים דיונים באשר להצעת החוק יחד עם שרי הממשלה, כאשר הועדה רשאית להציע תיקונים להצעה או להסיר הצעת החוק מסדר היום במקרה של הצעת חוק פרטית.
לשם פרסומה ברשומות והכשרתה כחוק תקף מן המניין, כל הצעת חוק כפופה לאישור מצד רוב חברי הכנסת המשתתפים בהצבעה במליאת הכנסת במסגרת שלוש קריאות (בנוסף לקריאה הטרומית הנערכת עבור הצעות חוק פרטיות), או רוב מהותי יותר אם נקבע כך בהצעת החוק או במסגרת הדין הקיים בישראל.
בניגוד למבנה הפרלמנט הנהוג בדמוקרטיות כדוגמת ארה"ב, צרפת או בריטניה, במסגרתן הפרלמנט מתבסס על מערכת של שני בתי מחוקקים, בית תחתון ובית עליון, בישראל הכנסת מהווה בית מחוקקים בלעדי ויחיד אשר אחראי לכל פעילות החקיקה המתקיימת במדינה.
מבנה כאמור של הרשות המחוקקת בישראל מהווה סוגיה שבמחלוקת בעקבות היעדרם של חסמים ומגבלות על פעילות החקיקה של חברי הכנסת, אשר מתקיימים במערכות שבהן בנוסף לבית הנבחרים פועל בית מחוקקים עליון, כדוגמת הסנאט בארה"ב ובצרפת או בית הלורדים בבריטניה.
בהקשר זה, ישנם משטרים דמוקרטיים בהם נציגי ציבור המכהנים במסגרת הבתים השונים נבחרים בשיטת בחירה שונה ואוחזים בסמכויות שונות.
סמכויות כאמור כוללות לעיתים סמכות ליזום חקיקה מחד או לחלופין סמכות לאשר חקיקה מאידך לצורך כניסתו של חוק לתוקף, וכך מעמידות נדבך נוסף של איזונים, בלמים ופיקוח על פעילות החקיקה ועבודתם של חברי הפרלמנט.
פיקוח על עבודת הממשלה
חוק יסוד הממשלה קובע שהממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת. משכך, הקמתה של הרשות המבצעת בהתאם לקווי היסוד אשר נקבעו על ידה כפופה לאישור הרשות המחוקקת.
לצד האמור, בסמכותה של הכנסת לסיים את כהונתה של הממשלה לאחר הקמתה בהצבעת אי אמון, המהווה תולדה של הצעת אי אמון המוגשת מצד חברי הכנסת.
בנוסף פעילות החקיקה של הכנסת מתווה את המסגרת המשפטית והחוקית לפעילותה השוטפת של הממשלה כרשות המבצעת במדינה, אשר כפופה לעקרון שלטון החוק ומשכך לסמכויות הנתונות לה וכן למגבלות הקבועות בחקיקה.
כמו כן, עבודת הפיקוח של הכנסת על הממשלה מתבצעת באמצעות שאילתות המוגשות מצד חברי כנסת לממשלה, באמצעות הצעות לסדר היום וכן במסגרת הדיונים המתקיימים במליאת הכנסת וכן בוועדות הכנסת השונות.
בהקשר זה ובהתאם לחוק יסוד הממשלה, בסמכותה של הכנסת לקיים דיון בהשתתפות ראש הממשלה בנושא שעליו הוחלט מראש וזאת בכפוף לדרישה של ארבעים חברי כנסת. בנוסף, הכנסת וכן וועדות הכנסת רשאיות לחייב שר וכן סגן שר בממשלה להופיע בפניהן במסגרת מילוי תפקידן.
הכנסת כרשות מכוננת
לצד היותה הרשות המחוקקת של מדינת ישראל הכנסת משמשת בנוסף כרשות מכוננת, אשר תפקידה לכונן חוקי יסוד.
חוקי יסוד מהווים נורמות משפטיות ומחייבות המשתייכות למעמד נורמטיבי גבוה יותר בהשוואה לחוקים רגילים.
סמכות מכוננת זו הועברה לכנסת מאת האסיפה המכוננת, אשר היוותה הכנסת הראשונה של מדינת ישראל ואמורה היתה לכונן חוקה בהתאם להכרזת העצמאות.
האצלת הסמכות מהכנסת הראשונה לכל כנסת אשר באה לאחריה נקבעה במסגרת החלטת הררי שהתקבלה בחודש יוני 1950.
החלטת הררי היוותה בגדר פשרה בין חברי הכנסת הראשונה וקבעה שחוקתה של ישראל תיכתב פרקים פרקים, אשר ייקראו כל אחד בנפרד 'חוק יסוד', ועם השלמת מלאכת חקיקתם יתאגדו יחדיו לכדי חוקה כתובה ורשמית.
הרשות המבצעת
הממשלה בישראל מהווה הרשות המבצעת ובה מכהנים ראש הממשלה ושרים נוספים.
נשיא המדינה מטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על חבר כנסת, בהתאם לתוצאות הבחירות הכלליות לכנסת ולאחר קיום דיונים והתייעצויות עם הסיעות השונות.
חבר הכנסת אשר הרכיב את הממשלה עומד בראשה.
בהתאם לחוק יסוד הממשלה, לאחר הרכבתה מתייצבת הממשלה בפני הכנסת, מודיעה על קווי היסוד של מדיניותה, הרכבה וחלוקת התפקידים במסגרתה ומבקשת את אמון הכנסת.
הקמת הממשלה וכניסת השרים לכהונתם כפופות להבעת אמון מצד הכנסת בממשלה, כאשר הממשלה אחראית בפני הכנסת אחריות משותפת.
בנוסף, כל שר בממשלה אחראי בפני ראש הממשלה לתפקיד שעליו ממונה השר.
תפקידי הממשלה ופעילותה
ראש הממשלה והשרים אחראים על ניהול משרדי הממשלה. בנוסף, הממשלה רשאית לפעול באמצעות ועדות שרים קבועות וזמניות.
ישנן ועדות השרים אשר מוסדרות בחוק ומהוות ועדות סטטוטוריות, ולצידן פועלות ועדות שרים זמניות או ייעודיות שהקמתן נועדה לתכליות שונות.
במסגרת ועדות השרים פועלת ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי הידועה בשם 'הקבינט המדיני-ביטחוני', ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה הידועה בשם 'הקבינט החברתי-כלכלי, ועוד.
הכרזה על מלחמה או פתיחה בפעולה צבאית משמעותית אשר עלולה להוביל למלחמה ברמת הסברות קרובה לוודאי נעשות מכוח החלטת הממשלה.
כמו-כן, לממשלה סמכות שיורית לעשות בשם המדינה כל פעולה שעשייתה אינה מוטלת בדין על רשות אחרת.
הממשלה והכנסת
בהתאם לחוק יסוד הממשלה, הממשלה מחויבת למסור לכנסת ולוועדותיה מידע לפי דרישתן ולסייע להן במילוי תפקידן.
בנוסף יש בסמכותה של הכנסת לדרוש קיום דיון בהשתתפות ראש הממשלה בנושא מוגדר, לצד סמכותה וסמכות וועדות הכנסת לחייב שר או סגן שר להופיע בפניהן.
לצד האמור חשוב להדגיש שבניגוד להפרדה הקיימת בדמוקרטיות כדוגמת ארה"ב בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת, בישראל שרי הממשלה מכהנים לרוב גם כחברי כנסת.
החפיפה בכהונה והרוב הקיים לטובתה בכנסת מאפשרים לממשלה ליזום הצעות חקיקה ולהכשיר חוקים מתוקף פעילותם הפרלמנטרית של השרים.
העברת חוקים כאמור נעשית ללא צורך באישורים מטעם גורמים נוספים וללא מגבלות, למעט המגבלות הנובעות מהוראותיהם של חוקי היסוד והפרשנות הניתנת להם מצד בית המשפט העליון.
מגבלות חוקתיות כאמור נאכפות על ידי היועצים המשפטיים בממשלה ובכנסת לפני העברת החקיקה בקריאה שלישית במליאה, או באמצעות הביקורת השיפוטית של בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ הנערכת במסגרת העתירות המוגשות לפתחו לאחר קבלת החקיקה בכנסת והכשרתה.
הרשות השופטת
הרשות השופטת הינה בעלת סמכויות השפיטה וההכרעה בסכסוכים משפטיים במדינת ישראל, ומורכבת ממערכת בתי המשפט אשר בראשה עומד בית המשפט העליון.
בתי המשפט בישראל מסווגים בהתאם לשלוש ערכאות משפטיות: בתי משפט השלום – ערכאה ראשונה; בתי המשפט המחוזיים – ערכאה שנייה; בית המשפט העליון – ערכאה שלישית ואחרונה.
במסגרת פעילותו בית המשפט העליון משמש כביהמ"ש לערעורים על פסיקותיהם של בתי המשפט המחוזיים.
בתור ערכאת ערעור בית המשפט העליון דן בערעורים פליליים ואזרחיים, וכן בערעורים על החלטות שיפוטיות נוספות.
לצד זאת בית המשפט העליון מהווה בנוסף בית משפט גבוה לצדק (בג"ץ), בעל הסמכות לתת סעדים משפטיים אשר אינם בסמכותו של בית משפט אחר.
מינוי שופטים - הוועדה לבחירת שופטים
השופטים מתמנים על ידי הוועדה לבחירת שופטים בהתאם להוראות ולכללים המעוגנים במסגרת חוק יסוד השפיטה וחוק בתי המשפט.
מינוי שופטים לבית המשפט העליון כפוף לרוב של שבעה מבין תשעת חברי הועדה, בעוד מינוים של שופטים לערכאות האחרות מתקבל ברוב רגיל מבין חברי הועדה המשתתפים בהצבעה.
הועדה לבחירת שופטים מונה תשעה חברים, כדלקמן: שלושה נציגים לביהמ"ש העליון; שני נציגים ללשכת עורכי הדין; שני נציגים לממשלה; שני נציגים לכנסת.
הרכב הוועדה לבחירת שופטים משקף רוב לחברי הוועדה אשר אינם נציגי ציבור – נציגי בית המשפט העליון (3 חברים) ונציגי לשכת עורכי הדין (2 חברים).
משום כך, סוגיה זו מעוררת מעת לעת חילוקי דעות בקרב הציבור, הפוליטיקאים ואנשי מקצוע בשל השפעתם כאמור של גורמים מתמנים ולא נבחרים על החוק והדין הקיים במדינה.
עקרון התקדים המחייב ודוקטרינת השפיטות
בהתאם לעקרון התקדים המחייב הקיים בישראל, פסיקותיו של בית המשפט העליון מחייבות את כל בתי המשפט, למעט את בית המשפט העליון.
משכך פסיקות בית המשפט העליון ובכלל זאת פרשנותם של השופטים לחוקים של הכנסת ומשמעותם מהוות חלק מהדין המשפטי והמחייב בישראל לצד החקיקה של הכנסת.
בנוסף למעמדה של הפסיקה יש לציין שבית המשפט העליון מכיר בסמכותו הנורמטיבית לדון בכל עניין וסוגיה המגיעים לפתחו, ומאמץ את הגישה המזוהה עם נשיא בית המשפט העליון לשעבר אהרון ברק לפיה 'הכל שפיט'.
דוקטרינת השפיטות אשר אומצה על ידי בית המשפט העליון לאורך השנים הביאה להרחבת סמכות השפיטה ולקיום דיונים על ידי שופטים במסגרת בית המשפט העליון בסוגיות הנוגעות לביטחון, מדיניות חוץ, ועוד.
לאורך השנים עלו ביקורות באשר לאותה גישה, כאשר ישנם משפטנים, שופטים, נבחרי ציבור ואנשי מקצוע המטילים ספק בסמכותם החוקית, יכולתם או כשרותם של השופטים לדון ולהכריע בסוגיות שונות אשר אינן מהוות את תחום מומחיותם.
לצד האמור יש לציין שדוקטרינת השפיטות רוככה על ידי השופט ברק, אשר עמד על ההבדל בין שפיטות נורמטיבית לשפיטות מוסדית.
בהתאם לדבריו, לצד סמכותו של בית המשפט לדון בהיבטים ומחלוקות שונות (שפיטות נורמטיבית) לא תמיד זה ראוי שכל מחלוקת תוכרע במסגרת בית המשפט (שפיטות מוסדית).
ביקורת שיפוטית
בשבתו כבג"ץ בית המשפט העליון רשאי לערוך ביקורת שיפוטית על החלטות שרים, חברי כנסת ורשויות המנהל, לצד ביקורת שיפוטית על חוקים של הכנסת ותקנות של הממשלה.
במסגרת הביקורת השיפוטית בית המשפט העליון מכיר בסמכותו לפסול חוקים, תקנות והחלטות של נבחרי ציבור ועובדי מדינה, לצד סמכותו לתת פרשנות מקיימת לחוקים ותקנות וכך למנוע את פסילתם.
פעולת הביקורת השיפוטית נעשית על ידי אמצעים משפטיים שונים, ובהם מידתיות, סבירות, פרשנות ועוד, אשר פותחו על ידי הפסיקה לאורך השנים ואף חלקם נוצרו על ידה.
סמכותו של בית המשפט העליון לערוך ביקורת שיפוטית שאובה, לטענת הפסיקה, מכוח ההוראות והעקרונות המעוגנים בחוקי היסוד של הכנסת אשר כוננו על ידה בשבתה כרשות מכוננת.
חוקי היסוד כאמור נתפסים על ידי בית המשפט העליון כבעלי מעמד חוקתי ומצויים במדרג נורמטיבי-משפטי גבוה יותר מחקיקה רגילה.
משכך ולעמדת לבית המשפט העליון, חוקי היסוד מקנים את הסמכות לערוך ביקורת שיפוטית ולבחון אם החלטות ממשלה, כנסת ורשויות המנהל, לצד חוקים ותקנות, מפרים את ההוראות המעוגנות בחוקי היסוד.
סמכות זו והאופנים אשר באמצעותם עושה בה שימוש בית המשפט העליון מהווים נקודה שבמחלוקת. ישנם אנשי מקצוע ובעלי תפקידים בתחום המשפטי, הפוליטי והציבורי אשר רואים את הביקורת השיפוטית הנעשית מצד בית המשפט העליון כאקטיביסטית במהותה.
מבקרים כאמור נוטים להתמקד בעמימות הנלווית להפעלתם של כלים משפטיים אשר פותחו על ידי הפסיקה ומשמשים את השופטים לצרכי הביקורת השיפוטית, לצד העלאת טענות באשר להיקפה של הביקורת השיפוטית החוסה על כל החלטה ופעולה של עובדי מדינה ונבחרי ציבור.
התנגדות כאמור מתקיימת על רקע החלטת הררי משנת 1950 המורה, כי התאגדותם של חוקי היסוד לכדי חוקה תתאפשר לאחר סיום תהליך כינונם של חוקי היסוד והבאתם בפני הכנסת, פעולות אשר לא התקיימו עד היום.
חוקי היסוד
בדומה לחקיקה רגילה חוקי היסוד מהווים גם הם מושא לפרשנות ולניתוח מצד השופטים, אשר לעיתים חורגים מהלשון הכתובה של חוקי היסוד ומכירים בקיומן של זכויות אדם אשר נובעות, כאמור בפסיקה, מהזכות לכבוד האדם.
הזכויות מכוח חוקי היסוד מקבלות מעמד חוקתי במסגרת הפסיקה, אשר בבסיסן נוצרת תשתית תאורטית ומשפטית ענפה המסדירה את מהותן, היקפי תחולתן, האיזון בין זכות אחת לאחרת וכן האיזון בין הזכויות לבין אינטרסים של הציבור, ועוד.
עקרון התקדים המחייב, דוקטרינת השפיטות, מעמדם של חוקי היסוד בהתאם לפסיקה וכן הכרתם של השופטים בסמכותם לערוך ביקורת שיפוטית ולפרש נורמות הנחקקות על ידי הכנסת באמצעות דוקטרינת הפרשנות התכליתית, מפקידים בידי הרשות השופטת מנעד רחב של סמכויות לגיבוש המשפט, הדין והחוק במדינה.
מערך הייעוץ המשפטי
מערך הייעוץ המשפטי לממשלה בישראל הינו ייחודי במובן זה שכולל במסגרתו סמכויות ייעוץ, הכרעה וייצוגיות משפטית ללא מקבילות מוכרות בקרב מדינות המשפט המקובל או מדינות בעלות מערכת משפט קונטיננטלית.
היועץ המשפטי לממשלה הינו עובד מדינה ועומד בראש המערכת המשפטית של הרשות המבצעת והתביעה הכללית.
בהתאם למסקנות ועדת שמגר, במסגרת סמכותו אחראי היועץ המשפטי לממשלה על תחומים ותפקידים שונים, ובכללם ייצוג המדינה בערכאות משפטיות, מתן ייעוץ משפטי לממשלה, עמידה בראש התביעה הכללית ואף שמירת האינטרס הציבורי בתחום המשפטי.
לצד האמור יש לציין שמעמדו וסמכויותיו של הייעוץ המשפטי אינם מוסדרים בחקיקה רשמית של הכנסת.
בהקשר זה ולעמדת ועדת שמגר אשר פירשה את סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה "תחום פעולה זה נובע כל כולו ממהות התפקיד, ממה שמתבקש ממנו לפי תואר המשרה כפשוטו ולפי המסורת המקובלת אצלנו ובמקור האנגלו-אמריקאי."
סמכותו המחייבת של היועץ המשפטי לממשלה
סוגיה מהותית אשר עולה לעיתים במסגרת פעילותם של שרים וממשלות נוגעת למעמד הייעוץ המשפטי אשר ניתן מאת היועץ המשפטי לחברי הממשלה והשרים.
בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון וכאמור בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, חוות הדעת של היועץ מחייבות את הממשלה – "על פי המסורת והנוהג בישראל הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מחייבות את כל המערכת הממשלתית…"
עקרון זה מתבסס על ההשקפה לפיה היועץ המשפטי הינו הגורם המוסמך לפרש את החוק, כל עוד לא קבע בית המשפט אחרת.
משכך, תואר תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה עלול להטעות, כאשר בפועל חוות דעתו המשפטית מחייבת את הממשלה והשרים ואינה בגדר ייעוץ משפטי גרידא.
יש לציין שסוגיה זה נתונה למחלוקת ואף יש מי שמבקרים את ההכרה במעמד המחייב של הוראות היועץ המשפטי, על רקע היעדרו של סעיף חוק המכיר בסמכות שכזו אשר מתבססת בפועל על פסיקת בית המשפט העליון.
בנוסף ומלבד היעדר עיגון רשמי בחוק, עולות סוגיות נוספות הדנות בגבולות הסמכות הראויים של מערך הייעוץ המשפטי לממשלה, וזאת בשימת לב לכך שהיועץ המשפטי הינו עובד מדינה ולא נבחר ציבור כשלעצמו.
ייצוג בערכאות משפטיות
מלבד תפקידו של מערך הייעוץ המשפטי במתן ייעוץ משפטי לראש הממשלה ולשרים, היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו מופקדים על ייצוג המדינה ורשויות השלטון השונות במסגרת ערכאות משפטיות.
סמכות שכזו מעוגנת במסגרת הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, כאשר בהתאם לנהוג במדינת ישראל ייצוג חיצוני של הממשלה שלא באמצעות מערך הייעוץ המשפטי כפוף להסכמת היועץ המשפטי לממשלה.
היועץ המשפטי לממשלה כראש התביעה הכללית
היועץ המשפטי לממשלה עומד בראש התביעה הכללית, הפועלת באמצעות פרקליטות המדינה, התביעה המשטרתית והתביעה הכלכלית והפיסקלית.
הפרקליטות מהווה חלק מהרשות המבצעת ופועלת במסגרת משרד המשפטים, כאשר הפרקליטים מופקדים על ייצוג המדינה והאינטרס הציבורי במסגרת ערכאות משפטיות.
סמכות מתן הייעוץ המשפטי (המחייב) לממשלה מחד וייצוג הממשלה והשרים בפני ערכאות משפטיות מאידך עומדים במוקד השיח האקטואלי הקיים במדינה בשנים האחרונות.
בהקשר זה, ישנה ביקורת באשר ליכולתו של היועץ המשפטי לספק לממשלה ייצוג בהליכים משפטיים, אשר לעיתים מחייב לנקוט בפעולות שמטרתן לשנות או לבקר את ההלכה המשפטית הקיימת, ובמקביל לכך להמשיך ולפעול כיועץ משפטי המופקד על פרשנות החקיקה הקיימת ואכיפתה על הממשלה והשרים.
לפיכך, עולות טענות באשר לניגוד עניינים אפשרי בין הסמכויות השונות, לצד הדרישה לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה והפרדה בין סמכות הייעוץ המשפטי לבין סמכות הייצוג המשפטי.
רשויות הממשל בישראל
