הממשלה היא הרשות במבצעת במדינת ישראל אשר פועלת מכוח חוק יסוד הממשלה וחבריה אמונים על המשרדים הממשלתיים.
הממשלה כרשות המבצעת אחראית על מלאכת המדיניות הציבורית, יישום של חוקי הכנסת, פעילותם של מוסדות בעלי אוריינטציה ציבורית, ועוד.
לצורך קיום חובותיה המשילותיות, מערך החקיקה מקנה לממשלה סמכויות ביצועיות מגוונות, מאפשר לשריה לתקן תקנות (חקיקת משנה), מכפיף תחת הממשלה רשויות מנהליות, ועוד.
בהקשר זה, חוק-יסוד: הממשלה מסדיר את סמכויותיה של הממשלה, כמו גם את מערכת היחסים בין הממשלה לכנסת, כשירותם של שרים, הפרוצדורה להרכבת הממשלה, ועוד.
בנוסף, פסיקותיו של בית המשפט העליון סייעו בגיבושם של יסודות המשפט המנהלי במשך השנים אשר חלים על הממשלה ומפרשים את הגבולות החוקתיים לפעילותה.
סמכויות הממשלה על פי חוק יסוד הממשלה
הממשלה במדינת ישראל היא הרשות המבצעת וככזו מחזיקה בסמכויות ואמונה על מערך של תפקידים ביצועיים במהותם, אשר מושפעים במישרין מפעילות החקיקה המתבצעת בכנסת.
הממשלה אחראית ככלל על השירות הציבורי ופעילותם של מוסדות מדינה, מהווה הגורם המוסמך לגבש מדיניות ציבורית, מופקדת על אכיפה של חוקי הכנסת, ועוד.
חוק יסוד הממשלה פותח באמרה על פיה הממשלה הינה הרשות המבצעת במדינה (סעיף 1) אשר בה חברים ראש הממשלה ושרים אחרים, ומכיר בשרים כממונים על המשרדים הממשלתיים (סעיף 5).
בהיבט הביצועי, סעיף 32 לחוק יסוד הממשלה מכיר בסמכותה השיורית של הממשלה, וקובע כי "הממשלה מוסמכת לעשות בשם המדינה, בכפוף לכל דין, כל פעולה שעשייתה אינה מוטלת בדין על רשות אחרת".
בנוסף, סעיף 34 לחוק יסוד הממשלה מסמיך את שרי הממשלה אשר ממונים על ביצוע של חוק ליטול סמכויות הנתונות על פי החוק הרלוונטי לעובדי מדינה, הכל בכפוף לתנאים הקבועים בחוק היסוד.
מעבר לכך, שרים בממשלה מוסמכים מכוח סעיף 37 לחוק היסוד להתקין תקנות לביצועם של חוקים, כל שר בהתאם לחוק אשר עליו הוא/היא אמון/נה על ביצועו.
חוק היסוד מקנה לממשלה סמכויות נוספות, ובכלל זאת סמכויות אשר נוגעות להכרזה על מצב חירום במדינה (סעיף 38), התקנה של תקנות שעת חירום (סעיף 39), פתיחה במלחמה או בפעולה צבאית משמעותית העלולה להוביל למלחמה בהסתברות גבוהה לוודאי (סעיף 40), ועוד.
חוק יסוד הממשלה והדינמיקה בין הממשלה לכנסת
הכנסת במדינת ישראל נהנית מעליונות על פני הממשלה בהיבטים שונים. בהקשר זה, הממשלה תלויה בכנסת לצרכי הקמתה, הממשלה, העומד בראשה והשרים עומדים בפני חובות כלפי הכנסת במסגרת פעילותם המקצועית, הכנסת מחזיקה בסמכויות בקרה ופיקוח על הממשלה, ועוד.
בהתאם לסעיף 3 לחוק יסוד הממשלה, כהונתה של הממשלה תלויה באמון של הכנסת. חוק היסוד מוסיף ומסדיר מערך אחריות כפול על פיו הממשלה אחראית בפני הכנסת ואילו השרים אחראים בפני ראש הממשלה בכל הקשור לתפקידם.
מלבד טיב הדינמיקה בין הצדדים, חוק היסוד מעגן במסגרתו חובות שונות לממשלה כלפי הכנסת, ובהן החובה למסור לכנסת ולוועדות הכנסת מידע וסיוע לצרכי מילוי תפקידן (סעיף 42(א)).
מעבר לכך, בידי הכנסת האפשרות להורות על קיומו של דיון בהשתתפות ראש הממשלה בנושא עליו הוחלט בכפוף לדרישה של ארבעים חברי כנסת לפחות (סעיף 42(ב)), לחייב שרים להופיע בפניה (סמכות הנתונה גם בידי וועדות הכנסת (סעיף 42(ג))), ועוד.
הממשלה כרשות המבצעת
חוק יסוד הממשלה מכיר בממשלה כרשות המבצעת במדינת ישראל ומקנה לה ו/או לחבריה סמכויות ביצועיות רחבות, כדוגמת סמכות שיורית, הסמכות ליטול סמכויות של עובדי מדינה, הסמכות של שרים להתקין תקנות, ועוד.
בנוסף, הממשלה אמונה על פעילותם של משרדי הממשלה, ותחת מרותה חוסים גופים בעלי אוריינטציה ציבורית מכוח הוראות נורמטיביות בעלות מעמד משפטי מחייב.
כך למשל, סעיף 2(א) לחוק-יסוד: הצבא קובע כי "הצבא נתון למרות הממשלה", כאשר בתוך הממשלה שר הביטחון הוא השר הממונה מטעם הממשלה על הצבא.
סעיפים דומים קיימים בחוקים נוספים אשר מסדירים את פעילותם של גופי ציבור ומדינה אחרים, כדוגמת סעיף 4(א) לחוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב-2002, אשר מכפיף את השירות למרותה של הממשלה.
מגבלות על הפעילות של הממשלה
כנגד הסמכויות הביצועיות של הממשלה אשר מעוגנות במערך החקיקה של מדינת ישראל, ישנן מגבלות החלות על הממשלה וחבריה תחת כובעם הביצועי.
מלבד ביקורת פיקוח אשר נעשים על ידי הכנסת ואורגניה, מגבלות אחרות על פעילותה של הממשלה מוסדרות במערך מגוון של נורמות משפטיות.
בחלקן, נורמות כדוגמת תקנות שירות המדינה או חוק יסוד הממשלה מוסיפות חובות בקשר לפעילותה של הממשלה או מסדירות היבטים שונים הנוגעים להפעלתה של סמכות ממשלתית.
חובות מנהליות אשר חלות על הרשות המבצעת
בפני הממשלה עומדות חובות מנהליות אותן עליה לקיים מכוח היותה רשות מנהלתית ואשר מצמצמות בפועל את סמכויותיה כרשות מבצעת ובמגעה עם רשויות המנהל.
חובות כאמור רלוונטיות ליחסים שבין הממשלה ושריה לבין מוסדות ציבור ועובדי מדינה הנתונים למרותם, ומשרטטות הלכה למעשה את המסגרת החוקתית בה הממשלה רשאית לפעול.
יסודות המשפט המנהלי כדוגמת מידתיות, סבירות, חוקיות, תום לב והגינות מקבלים ביטוי במערך מגוון של פסקי דין והפכו לחלק מהדין המחייב אשר חל על רשויות המנהל, וביניהן על הממשלה.
בחלקם, יסודות כאמור מקבלים ביטוי בחוקים שונים ובהקשרים מגוונים, אולם לעיתים לאו דווקא בנסיבות אשר במועד יצירתם התקשרו לפעילות ביצועית, מנהלתית, או כזו המשויכת לממשלה או הרשות המבצעת.
בהקשר זה, במשך השנים גובשו בפסיקותיה של הערכאה השיפוטית הגבוהה בישראל דוקטרינות משפטיות ודינים אשר החילו יסודות מנהליים קיימים ואף יסודות מנהליים חדשים על פעילותן של רשויות המנהל.
היבטים אלו כללו במסגרתם תנאים, פרוצדורות ומבחנים אשר השליכו בתורם על דרכי פעולה, הליכים והתנהלות אשר לאורם על הממשלה ושריה לפעול בכדי לעמוד בדרישות סף הכרחיות לשם מתן הכשר חוקתי לפעילותה.
התפתחויות כאמור בדין הישראלי התאפשרו באמצעות כלים שונים, ובכלל זאת הפרשנות של בית המשפט העליון לעקרונות יסוד, חקיקה והשיטה המשטרית בישראל, כמו גם על ידי ייבוא של פרקטיקות אשר מקורן במשפט המשווה.
מגמות אלו נערכו בהיעדר קודקס חקיקה ייעודי ומפורש אשר מסדיר את דרכי פעילותן של רשויות המנהל ומתווה עקרונות, הליכים וחובות מנהליות אשר רלוונטיות לפעילותה הביצועית של הממשלה.
בקרה שיפוטית על פעילותה של הממשלה והרשות המבצעת
בקרה ופיקוח אחר קיום יסודות המשפט המנהלי על ידי הממשלה נעשה על ידי גורמים שונים, ובהם מערך הייעוץ המשפטי לממשלה.
היועצת המשפטית לממשלה הוכרה בפסיקתו של בית המשפט העליון בתור הפרשנית המוסמכת של החוק וחוות דעתה המשפטיות מחייבות את הממשלה והשרים.
בהקשר זה, היועצים המשפטיים אשר עובדים במשרדי הממשלה ומשתייכים למערך הייעוץ המשפטי לממשלה מלווים את השרים בפעילותם הביצועית והשוטפת.
יועצים משפטיים מספקים חוות דעת משפטיות אשר מתבססות על החוק והדין הקיים, ומיישמות במסגרתן את החובות המנהליות החלות על הממשלה אשר משליכות על הייעוץ המשפטי (המחייב) שניתן לשרים ומשפיע בתורו על החלטות, תקנות, ופעילות ביצועית אחרת.
מעגל נוסף של פיקוח על פעילותה הביצועית של הממשלה נעשה על ידי בית המשפט העליון במסגרת הליך הביקורת השיפוטית.
בית המשפט העליון, בייחוד תחת כובעו כבג"ץ, פוסל בפועל נורמות משפטיות, החלטות ממשלה ופעולות ביצועיות אחרות של השרים ורשויות המנהל.
כל זאת, ככל ולעמדת השופטים הרשות המבצעת מפרה חוק ודין קיים, ובכלל זאת יסודות המשפט המנהלי אשר גובשו בחלקם במסגרת הפסיקה.
איוש משרות בשירות הציבורי
מגבלות נוספות על הממשלה ופעילותה הביצועית באות לידי ביטוי במסגרת איוש של משרות ותפקידים בשירות הציבורי, לרבות מינויי בכירים אשר אמונים על פעילותם של ארגונים ומוסדות בעלי חשיבות ביצועית בלתי מבוטלת.
ועדות שונות לוקחות חלק פעיל ומשמעותי בהליכי המינוי של עובדי ציבור ומדינה, והינן אמונות על היבטים שונים בתהליך.
להמחשה ניתן להזכיר איתור מועמדים, ייעוץ לממשלה באשר למועמדים ראויים, בחינה של מועמדים ואף מינוי בפועל של מועמדים, פעולות אשר בחלק מהמקרים נעשות על ידי ועדות בלתי תלויות.
ועדות שכאלו מורכבות לעיתים מאנשי ציבור או גורמים מקצועיים אשר ככלל אינם חברים בממשלה או בקואליציה.
כך למשל, הועדה המייעצת למינוי בכירים בשירות המדינה או ועדת המינויים שליד נציבות שירות המדינה, אשר פועלות מכוח החלטת ממשלה, וכן ועדת שירות המדינה אשר פעילותה מוסדרת בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי״ט-1959.
גופים ציבוריים עצמאיים
החוק במדינת ישראל מסדיר את הקמתם ופעילותם של גופים סטטוטוריים שונים, אשר לצד פעילות ביצועית המצויה בסמכותן הן שומרות על מידה לא מבוטלת של עצמאות מהממשלה וגורמים פוליטיים.
גוף ציבורי בולט אשר סביבו מתנהל שיח אקטואלי ער הינו תאגיד השידור הציבורי, אשר פועל מכוח חוק השידור הציבורי הישראלי, התשע"ד-2014.
סעיף 7 לחוק מסמיך את תאגיד השידור הציבורי בין היתר לספק תוכן מסוגים שונים (ובכלל זאת תוכן חדשותי), לקיים שידורים, ועוד, והכל בהתאם לתנאים הקבועים בחוק.
בהקשר זה, מדיניותו של תאגיד השידור נקבעת על ידי מועצת תאגיד השידור הישראלי, אשר חבריה אמנם מתמנים על ידי השר הרלוונטי, אולם כל זאת בהמלצה של ועדת איתור, וכאשר עיקר חבריה הינם נציגי ציבור בעלי רקע מקצועי בתחום עיסוקם, וכמפורט בסעיף 9 לחוק.