בימים האחרונים פורסם מתווה חדש לשינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים על ידי שר המשפטים יריב לוין ושר החוץ החדש בממשלת ישראל גדעון סער.
התפתחות זו נערכת על רקע המשך המתיחות בין הממשלה לביהמ"ש העליון ולקראת ההגעה למועד שנפסק על ידי בג"ץ ומחייב את שר המשפטים לכנס את הוועדה לשם בחירה של נשיא לביהמ"ש העליון.
המתווה הנוכחי המוצע מציג רפורמה בהליכי בחירתם של שופטים לערכאות המשפטיות בישראל, אשר נדמית כפרגמטית יותר בהשוואה לקודמיה.
בהקשר זה המתווה, אשר מכונה 'מתווה הפשרה' או 'מתווה לוין-סער', עניינו בין היתר בשינוי דרכי הבחירה של עורכי הדין החברים בוועדה, הפחתת הרוב הדרוש למינוי שופטים לביהמ"ש העליון ועדכון זכויות הווטו של שלושת הרשויות בהליכי המינוי.
על אף שימור הרכב הוועדה והרקע המקצועי של חבריה בדומה למצב הקיים, היבטים במתווה מחזקים את כוחה של הממשלה על חשבון הרשות השופטת, במה שעשוי להוות בגדר נורת אזהרה עבור החוששים מפגיעה בזכויות אדם וחזרתה של הרפורמה המשפטית, בבחינת 'אותה גברת בשינוי אדרת'.
האם המתווה אכן פרגמטי כפי שמוצג, ובגדר פשרה ישימה שמטרתה להוביל לסוף המתיחות בין הרשויות רגע לפני שאנו על פתחו של משבר חוקתי? כל הפרטים להלן.
מתווה הוועדה לבחירת שופטים – מה במוקד?
הזהה
מספר חברי הוועדה לבחירת שופטים יישאר זהה למצב הקיים היום, שבו 9 נציגים מתמנים לוועדה.
החלוקה והסיווג של חברי הוועדה על פי הרקע המקצועי יוותר ללא שינוי, כאשר הרכב הוועדה לבחירת שופטים ימשיך להתבסס על 2 שרים, 2 חברי כנסת (אחד מהקואליציה ואחד מהאופוזיציה), 3 שופטים ו-2 עורכי דין.
השונה
מתווה לוין-סער מציג שלושה שינויים עיקריים בהשוואה למצב הקיים:
השינוי הראשון המוצע מתמקד במנגנון הבחירה של עורכי הדין החברים בוועדה.
על פי המתווה, עורכי הדין אשר נבחרו עד היום על ידי לשכת עורכי הדין יוחלפו בעורכי דין אשר ייבחרו על ידי נציגי הציבור בכנסת – נציג אחד ייבחר על ידי הקואליציה ונציג אחד ייבחר על ידי האופוזיציה.
בשונה מהמצב הקיים היום, לשכת עורכי הדין תאבד את כוחה וסמכותה בכל הנוגע למינוי נציגים לוועדה לבחירת שופטים, בעוד נציגיה יפנו את מקומם לטובת עורכי דין אשר ייבחרו בבחירה ישירה על ידי נבחרי הציבור.
השינוי השני המוצע מתמקד במנגנון הבחירה של שופטים לביהמ"ש העליון על ידי הוועדה.
ראשית, המתווה מסדיר שינוי של הרוב הדרוש לבחירתם של שופטים לביהמ"ש העליון ומעמיד את מספר הקולות לבחירה על 5 (מתוך 9), אשר מייצגים רוב רגיל מבין חברי הוועדה.
רוב שכזה שונה מהרוב הנדרש על פי המצב הקיים היום לצורך בחירתם של שופטים לערכאה הגבוהה בישראל, אשר עומד על 7 קולות (מתוך 9).
שנית, המתווה המוצע על ידי השרים לוין וסער מסדיר פתרון לסיטואציה של דד-לוק, שבמהלכה הוועדה לבחירת שופטים אינה מגיעה להסכמות ואינה בוחרת שופטים למשך תקופה של שנה לפחות, וכאשר קיימים לפחות 2 תקנים פנויים בביהמ"ש העליון.
בסיטואציה שכזו שני שופטים ייבחרו על ידי נציגי הציבור בכנסת, בתהליך שבו הקואליציה בוחרת מועמד אחד מבין שלושה מועמדים שמוצעים על ידי האופוזיציה, ואילו האופוזיציה בוחרת מועמד אחד מבין שלושה מועמדים שמוצעים על ידי הקואליציה.
מנגנון חלופי שכזה בהליך הבחירה של שופטי ביהמ"ש העליון נעדר מהליך הבחירה הקיים, אשר נשען בכללותו על ההצבעה המתקיימת בוועדה לבחירת שופטים עצמה.
השינוי השלישי המוצע מתמקד בכוח הווטו הניתן לקואליציה, לאופוזיציה ולשופטים בוועדה.
ווטו שכזה וההסכמה הנדרשת מצדם של נציגים ייעודיים בוועדה מהווים בבחינת תנאי נוסף שנדרש להתקיים לצורך מינוי שופטים בנוסף למספר הקולות הדרוש עבור כל מינוי.
מלבד מספר הקולות, המינוי של שופטים לכל הערכאות כפוף להסכמה של לפחות נציג אחד מהקואליציה ונציג אחד מהאופוזיציה, ובמקרה של מינוי שופט/ת לערכאה נמוכה מביהמ"ש העליון – הסכמה בנוסף של נציג אחד לפחות מקרב השופטים.
ההסכמה הנדרשת מצדם של נציגים ייעודיים בוועדה אשר מתמנים על ידי הקואליציה, האופוזיציה והרשות השופטת נעדרת מהמצב הקיים היום.
בהקשר זה, מנגנון הבחירה הנוכחי מעגן את הדרישה לרוב של 7 חברים, ונעדר הסדרה של תנאי סף אשר מתמקדים בזהותם של המצביעים בעד ונגד מבין חברי הוועדה.
מתווה לוין-סער: האם אכן מתווה הפשרה? השורה התחתונה ברפורמה המוצעת בוועדה לבחירת שופטים
מתווה הפשרה והשינויים המוצעים בהרכב הוועדה לבחירת שופטים ובמנגנון הבחירה של השופטים עשויים להביא לשינויים מהותיים ומעשיים אשר אליהם חשוב להתייחס.
מנגנון רך יותר לבחירה של שופטים בוועדה
המתווה מייצר מנגנון רך יותר לבחירתם של שופטים לביהמ"ש העליון אשר מטבעו מעלה את ההיתכנות והסיכויים למינויים של שופטים בפועל, באופן כשר אשר עומד בתנאים הקבועים בחוק.
דבר זה בא לידי ביטוי בדרישה לרוב נמוך יותר לבחירה של שופטים לביהמ"ש העליון (מ-7 קולות במצב הקיים ל-5 קולות בהתאם למתווה).
ההקלה בדרכי הבחירה של שופטים באה לידי ביטוי גם במנגנון המוצע במתווה לצורך פתרון סיטואציה של דד-לוק והיעדר הסכמה בין חברי הוועדה, אשר מתכתב עם המצב הקיים היום שבמסגרתו לא מונו שופטים לערכאה העליונה בישראל במשך תקופה של מעל לשנתיים.
המנגנון החלופי לבחירה של שופטים לביהמ"ש העליון ישירות על ידי נבחרי הציבור נותן מענה למשברים מסוגו של המשבר עמו מתמודדת כיום הרשות השופטת, שבו היעדר הסכמות בוועדה חוסמות כל אפשרות להידברות, פשרה ולבסוף – מינויים של שופטים לביהמ"ש העליון.
באופן שכזה הפתרונות המוצעים במתווה עשויים למנוע פגיעה במערכת בתי המשפט וברשות השופטת, בהיעדר איושם של תקנים פנויים במערכת בתי המשפט, ובשים לב לעומס הרב הקיים על בתי המשפט בישראל.
חיזוק כוחם של נבחרי הציבור על חשבון השופטים
המתווה מחזק את כוחם של נבחרי הציבור בוועדה לבחירת שופטים מעצם הפקדת הבחירה של עורכי הדין אשר יתמנו כחברים בוועדה בידי הקואליציה והאופוזיציה, ומעצם כך מחליש את כוחה היחסי של הרשות השופטת.
היום המערכת הפוליטית זכאית לבחור 4 נציגים בסך הכל לוועדה לבחירת שופטים (2 ח"כים, 2 שרים), מביניהם 3 נציגים אשר נבחרים על ידי הקואליציה (2 שרים וח"כ 1 מהקואליציה).
לעומת זאת, לאחר המתווה המערכת הפוליטית תהיה זכאית לבחור 6 נציגים לוועדה לבחירת שופטים, מביניהם 4 נציגים אשר ייבחרו על ידי הקואליציה.
סיטואציה זו משקפת העברה של מטוטלת סמכות הבחירה של שופטים לכיוון הצד הפוליטי במשוואת הנציגות בוועדה, וזאת על חשבון המחנה המתמנה והמקצועי אשר נציגיו בוועדה אינם נבחרים במישרין או בעקיפין על ידי ציבור האזרחים.
חיזוק נוסף בכוחם של נבחרי הציבור מתבטא בביטולו הלכה למעשה של הווטו אשר מוקנה היום לנציגי הרשות השופטת במינוי שופטים לביהמ"ש העליון בוועדה לבחירת שופטים.
במצב הקיים, הווטו בתהליך הבחירה של שופטים לערכאה הגבוהה בישראל מתבטא בדרישה ל-7 קולות לפחות של חברי הוועדה לצורך המינוי, כאשר השופטים מאיישים 3 מקומות מתוך 9 בוועדה.
הורדת מספר הקולות הדרושים לבחירה של שופטים לביהמ"ש העליון והעמדתו על 5 נציגי וועדה עשוי לייצר סיטואציה שבה שופטים ייבחרו לערכאה העליונה בישראל על אף התנגדותם של נציגי הרשות השופטת בוועדה.
יחד עם זאת ולצד אבדן הווטו בפועל במינוי שופטים לביהמ"ש העליון, לנציגי הרשות השופטת יינתן ווטו בפועל במינוי שופטים לערכאות נמוכות יותר.
ערכאות אלו אשר פועלות בהתאם להלכות שנקבעות בביהמ"ש העליון מהוות את המסה העיקרית של כוח האדם במערכת המשפטית, בעוד שהמתווה מסדיר מעורבות מוגברת של אנשי המקצוע המשפטיים לצורך בניה נכונה של המסד האנושי ברשות השופטת.
קידום פשרות והסכמה חוצת-מגזרים פוליטיים
היבט משמעותי אשר נלמד מהמתווה עניינו בדרישה להסכמה אשר חוצה מגזרים פוליטיים כתנאי סף למינוים של שופטים לכל הערכאות השיפוטיות בישראל.
הקונצנזוס הפוליטי אשר מתבטא בדרישה להסכמה של לפחות נציג אחד מהקואליציה ונציג אחד מהאופוזיציה לכל מינוי בוועדה מחזק את סמכותם של נציגי הציבור בוועדה, ויחד עם זאת מחלק את הסמכות בין הגושים היריבים בכנסת ואגב כך ממתן את כוחה של הממשלה.
התלות של הממשלה באופוזיציה משמרת את הביקורת שמתבצעת על הליכי המינוי של שופטים באמצעות חיזוק מעמדם של כלל נבחרי הציבור, ועל אף החלשה במעמדם של השופטים.
הדרישה להסכמה מצד נציג אופוזיציה בכל מינוי ומינוי מונעת שליטה של הממשלה במנגנוני הבחירה ומעתיקה את תפקידה של האופוזיציה בכנסת כגוף אשר מפקח על עבודת הממשלה גם לוועדה לבחירת שופטים.
פיקוח כאמור אשר יעשה במישרין על ידי הפוליטיקאים ובינם לבין עצמם עשוי לזכות בלגיטימציה חזקה יוצר מצד האוכלוסייה על רקע מעורבות מוגברת של הציבור באמצעות נציגיהם בהליכי הבחירה של שופטים וגם בעת ההתנגדות למינויים.
האם המתווה יענה על תכליתו?
לבסוף, נשאלת השאלה אם המתווה המוצע לשינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים ומנגנוני הבחירה הינו ישים, צפוי לפתור בפועל את הפלונטר הקיים ויאפשר מינוי של שופטים לבתי המשפט בישראל.
על אף ריכוך דרישת הרוב לבחירת שופטים לביהמ"ש העליון, המתווה המוצע מסדיר ווטו מפורש עבור הקואליציה והאופוזיציה, אשר בהיעדר הסכמה מצדן מינויים כאמור עשויים שלא לצאת אל הפועל.
בנוסף לכך, הסיטואציה מסתבכת אף יותר במינוים של שופטים לערכאות נמוכות יותר בהינתן הווטו שניתן גם לשופטים, על אף כי מדובר לרוב במינויים בעלי רגישות אקטואלית, ציבורית ופוליטית נמוכה יותר.
חשש זה מתגבר ביתר שאת בשים לב למתיחות הפוליטית הקיימת בין שני עברי המתרס הפוליטי בכנסת ואף בקרב הרשות השופטת לממשלה.
ככל ומתווה לוין-סער אכן יתגבש לכדי הצעת חוק ויוכשר לבסוף לחוק מחייב, נאלץ להמתין ולראות אם המנגנונים המוצעים במסגרתו אכן יאפשרו להגיע להסכמות לפי תנאיו, או לחלופין אם המתווה יעתיק את המחלוקות הקיימות היום בין הממשלה והשופטים לזירה של הכנסת.
שינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים – מבט אחר
צעד נוסף בדרכם של משטרים דמוקרטיים
המתווה המוצע על ידי שר המשפטים יריב לוין ושר החוץ גדעון סער עולה בקנה אחד עם ההסדרה המשפטית אשר נצפית במדינות דמוקרטיות-ליברליות אחרות שעניינה במנגנונים לבחירה ומינוי של שופטים.
במוקד, השאלה באשר למידת המעורבות הרצויה של נבחרי ציבור בתהליך, בהינתן סמכויותיו ותפקידו של בית המשפט העליון אשר מטבע הדברים מהווה זרוע מרכזית (ונוספת) להשפעה על התפתחותן של משטרים פוליטיים דמוקרטיים.
על אף האסוציאציות השליליות אשר עולות לעיתים לשמע שמיעת המושג 'פוליטיקאים' ומעורבותם בהחלטות הנוגעות לתצורה של מערכת בתי המשפט, פרקטיקה זו נהוגה בדמוקרטיות בולטות אשר משמרות זכויות אדם ודבקות בהתנהלות זו מזה עשרות בשנים ולמעלה מכך.
הדוגמא הבולטת ביותר היא ארה"ב אשר אף קרובה יותר לקצה הספקטרום בעניין זה, כאשר שופטי בית המשפט העליון מתמנים רובם ככולם על ידי נשיא ארה"ב, הלוא הוא ראש הרשות המבצעת בשיטה המשטרית האמריקאית והמקביל לראש הממשלה בדמוקרטיה הפרלמנטרית הישראלית.
לצד זאת, התזוזה לכיוון פרקטיקות מקובלות בדמוקרטיות ליברליות אחרות אינה בהכרח ברת השוואה למצב הרצוי בישראל.
דברים אלו נכתבים בהינתן שיטת המשטר בישראל שבמסגרתה ביהמ"ש העליון מהווה בגדר הבלם המרכזי על עבודתם והחלטותיהם של נבחרי הציבור, אשר עשויים לייצר בפעילותם השלכות ניכרות על המדינה והחברה.
סיטואציה זו קיימת עוד מקום המדינה בהיעדרה של חוקה נוקשה או בית מחוקקים נוסף שבסמכותו לאזן את החלטות הקואליציה בכנסת ופעילות
משכך, הסמכת הממשלה לעצב את הרכב הערכאה השיפוטית הגבוהה במדינה, אשר אמונה על הביקורת השיפוטית של הליכי חקיקה והחלטות ממשלה, עשויה להוביל להשלכות שליליות אשר נמנעות בדמוקרטיות אחרות בעקבות מערכת איזונים ובלמים שככלל אינה קיימת בישראל.
מנגד השלכות שכאלה אינן בהכרח נמנעות אף במצב הנוכחי, כאשר דחיית המעורבות של פוליטיקאים בהליכי הבחירה של שופטים אין משמעה בהכרח דחייה של הפוליטיזציה בהליכי המינוי.
בהקשר זה, יש לקחת בחשבון את הנסיבות הנוכחיות בחברה הישראלית אשר מטבע הדברים מחלחלות למוסדות ציבור ומדינה, והפערים בהשקפות העולם, בתפיסות הערכיות ובהגדרה העצמית בין מגזרים שונים בחברה ובקרב אלו היושבים בדין בהשוואה לנציגי הציבור בכנסת.
התנהלות זו עשויה לסדוק את האמונה לפיה גורמים מקצועיים וא-פוליטיים לכאורה כדוגמת השופטים מקבלים החלטות על סמך שיקולים ניטרליים אשר חפים ממאפיינים מגזריים או מתפיסות פרסונליות, גם אם כאלו אשר עומדות בסטנדרטים משפטיים מוכרים במשטר דמוקרטי.
על רקע האמור, נראה שהמתווה לשינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים הולך בדרך שלישית, שמשמעותה הפקדה של סמכות המינוי בידי פוליטיקאים ואולם כאלו המשתייכים לשני צדי המפה הפוליטית.
בדרך זו, אמנם כוחם של הפוליטיקאים גובר ואולם אין מדובר בהכרח בפוליטיזציה פסולה בהליך הבחירה.
כאן המקום להבהיר כי הדרישה להסכמה בקרב נציג הקואליציה והאופוזיציה כאחד עשויה להוביל לפשרה והידברות בין המחנות הפוליטיים על מנת להגיע לקונצנזוס ולמינויים של שופטים אשר ישקפו את העמדה הרווחת בכנסת ישראל, המהווה בתורה אינדיקציה לעמדות מקובלות בחברה.
כס השיפוט כאמצעי לעיצוב דמותה של החברה הישראלית
חיזוק כוח ההצבעה של נבחרי הציבור כמכלול על חשבונם של השופטים בוועדה לבחירת שופטים עשוי לעמוד בהלימה והתאמה עם עצם מהות תפקיד השפיטה כפי שהתפתח בישראל בעשרות השנים האחרונות.
לבד מהכרעה בסכסוכים משפטיים ושמירה על כללי המשחק הדמוקרטיים, לפסיקותיהם של שופטי ביהמ"ש העליון בישראל תפקיד נוסף כאמצעי להעברה של מסרים חינוכיים ועמדות בסוגיות של מוסר, אתיקה והזהות 'הנכונה' של החברה, להן השלכות רוחב על הציבור הישראלי.
בהינתן האקטיביזם השיפוטי נוסח ישראל, ייתכן ונכון יותר כי פעילות כאמור תיעשה על ידי שופטים אשר מייצגים את העמדות של ציבור האזרחים, ויחד עם זאת עומדים בסטנדרטים משפטיים ראויים לצרכי מינויים לערכאה המשפטית הגבוהה במדינה.
מנגד, בסיטואציה אשר מתאפיינת בקיטוב בין חלקי האוכלוסייה אשר נוגע להיבטים של זהות, נורמות וערכים שלאורם על החברה להתחנך ולפעול, סמכות רחבה מדי לממשלה בקביעת זהותם של השופטים עשויה לחתור תחת עקרון של ייצוגיות נכונה ומאוזנת של החברה.
בהקשר זה, אין חולק כי בשנים האחרונות החברה הישראלית עדה לדומיננטיות גוברת של תפיסות לאומיות ואמוניות במצען של ממשלות אשר מכתיבות את סדר היום הפוליטי במדינה.
המשכה של המגמה יחד עם הגברת כוחה של הממשלה בעיצוב הרכב ביהמ"ש העליון יכול לערער את ולהדיר תפיסות אזרחיות רווחות בחברה, והפעם מכיוון אחר ובאמצעות מעורבותה של הרשות המבצעת בפעילותה של הרשות השופטת.
בסיטואציה שכזו, הווטו שיינתן לנציגי האופוזיציה עשוי להתגלות כבלתי מספק בטווח הארוך למען ייצוגם של כלל הקבוצות הפוליטיות בחברה במערכת המשפטית.
זאת, בהינתן כוח ההצבעה הכפול של הממשלה על פי המתווה, וטיבן של החלטות פוליטיות להיעשות תחת פשרות וויתורים הדדיים משני צדי המתרס.
ריבונות העם במערכת המשפטית בעידן של אקטיביזם שיפוטי
הגברת כוחם של נציגי הציבור במינוי שופטים לביהמ"ש העליון מתקשרת לביקורת הנשמעת כלפי בג"ץ כגוף שאינו תמיד מייצג את העמדות הרווחות בחברה.
סוגיה זו מתכתבת בתורה עם עקרון ריבונות העם והחשיבות שבמעורבותם של האזרחים בהליכי המינוי של שופטים בעידן אשר מתאפיין באקטיביזם שיפוטי הולך וגובר.
טענות אלו עולות בשים לב לסמכויותיהם של השופטים ומעורבותם בהליכי חקיקה של הכנסת והחלטות ממשלה, היבטים מרכזיים בפעילותם של פוליטיקאים אשר נבחרים לצורך כך על ידי הציבור.
עבודה משפטית זו נעשית אגב מתן ביטוי לתפיסות עולם והשקפות אתיות וערכיות בפסיקות משפטיות, אשר עשויות לקבל מעמד משפטי ומחייב במסלול עוקף ציבור וחברה ושלא דרך מהלכי חקיקה ביוזמת נבחרי הציבור בכנסת, וכך לערער את עקרון הריבונות של העם היושב בציון.
חיזוק סמכותם של נציגי הציבור בכנסת בהליך הבחירה של השופטים עשוי לפתור בעיה זו, תחת ההנחה שהפוליטיקאים הינם בגדר האמצעי המרכזי של האוכלוסייה להשמיע את קולה ולהשפיע בגיבוש החוק, הדין וכלליה של הדמוקרטיה הישראלית.
בנוסף ובהתייחס לווטו של חברי הוועדה במינויים של שופטים, חשוב להתייחס לתקופות הכהונה של שופטים בביהמ"ש העליון בישראל בהשוואה לתקופות כהונתם של חברי הכנסת.
הבדלים בתקופות הכהונה של נבחרי הציבור והשופטים עשויים להשליך בתורם גם על המשמעות המעשית של הווטו הניתן לנציגי הציבור ולנציגי הרשות השופטת בוועדה לבחירת שופטים ועל הייצוגיות של החברה ועמדותיה בהליכי המינוי.
הפערים מתבטאים בזמן ארוך לאין שיעור שבו שופטי ביהמ"ש העליון ונציגיהם בוועדה לבחירת שופטים עשויים לכהן בתפקידם עד למועד פרישתם, מה שאומר גם קיבעון אפשרי בדרכי ההפעלה של זכות הבחירה של השופטים בוועדה.
בהשוואה לכך, תקופת כהונה קצובה של נבחרי הציבור עומדת ככלל על 4 שנים ואשר לאחריה זהותה של הממשלה ועמדותיה עשויים להשתנות, על פי עמדת הבוחר, באופנים אשר משליכים גם על העמדות של הממשלה בוועדה לבחירת שופטים.
מאפיין זה עשוי לסייע בהעברה של סמכויות היתר של הממשלה בוועדה לבחירת שופטים על פי המתווה המוצע בין המחנות הפוליטיים, וכך להוסיף לאיזון ולייצוגיות.