מערך הייעוץ המשפט לממשלה פועל במסגרת משרד המשפטים ובראשו עומדת היועצת המשפטית לממשלה, תפקיד אשר מאויש כיום על ידי עו"ד גלי בהרב-מיארה.
יחידה זו אוחזת בסמכויות ותפקידים שונים ואחראית בין היתר על מתן ייעוץ משפטי לרשויות השלטון במדינת ישראל, ובכלל זאת למשרדי הממשלה האמונים על הרשות המבצעת.
כל זאת, תוך שמירה על מערך החקיקה הקיים מעשי ידיה של הכנסת, הדין המחייב כפי שהתפתח במשך השנים על ידי בתי המשפט ונורמות נוספות בעלות מעמד משפטי ומחייב במדינה.
משרת היועצת המשפטית לממשלה הינה ייחודית בסמכויותיה הנרחבות בהשוואה לתפקידים מקבילים בדמוקרטיות ליברליות אחרות, כאשר היועמ"שית עומדת בראש מערכת אכיפת החוק בישראל.
המבנה של מערך הייעוץ המשפטי לממשלה
הייעוץ המשפטי לממשלה מתבסס על מבנה היררכי שבראשו משרד היועץ המשפטי לממשלה עליו ממונה היועצת המשפטית לממשלה, אשר מהווה המשרה הבכירה במערכת אכיפת החוק בישראל.
במסגרת מערך הייעוץ המשפטי פועלת פרקליטות המדינה, יחידה במשרד המשפטים אשר הינה התביעה הכללית של המדינה.
פרקליטות המדינה מייצגת את המדינה בעניינים מנהליים, אזרחיים ופליליים, ומנוהלת על ידי פרקליט המדינה, אשר כפוף ליועמ"שית וממונה על ידה.
בנוסף, מערך הייעוץ המשפטי חולש על אגף ייעוץ וחקיקה אשר מורכב ממחלקות שונות, ובהן המחלקה למשפט ציבורי-חוקתי, המחלקה למשפט כלכלי, המחלקה למשפט פלילי, המחלקה למשפט אזרחי, ועוד.
מעבר לכך, במשרדי הממשלה מכהנים יועצים משפטיים אשר משתייכים למערך הייעוץ המשפטי לממשלה, כפופים ליועמ"שית ומספקים ייעוץ משפטי עבור כל משרד בהתאם לסמכויותיו והנושאים עליהם המשרד ממונה.
הסמכויות של היועמ"שית והייעוץ המשפטי לממשלה
חוות דעת משפטיות
במסגרת פעילותו, מערך הייעוץ המשפטי לממשלה והיועצים המשפטיים אשר פועלים במסגרתו אמונים על מתן חוות דעת משפטיות למשרדי הממשלה, השרים ומוסדות ציבור נוספים.
היועץ המשפטי לממשלה מחזיק במעמד הפרשן המוסמך של החוק וחוות דעתו המשפטית הינה בעלת מעמד מחייב. (1)
בהקשר זה, הממשלה אינה רשאית לפעול בניגוד לפרשנותו של היועץ המשפטי לממשלה לחוק אלא אם כן בית המשפט העליון פסק אחרת.
העמדה לדין של נבחרי ציבור
היועצת המשפטית לממשלה מחזיקה בסמכות הפיקוח על פרקליטות המדינה, אשר משמשת בתפקיד התביעה הכללית ומעמידה עובדי ציבור לדין בעבירות פליליות.
בנוסף, היועצת המשפטית לממשלה מהווה הגורם המוסמך להגיש כתבי אישום נגד נבחרי ציבור ועובדי מדינה,(2) ובהם ראשי ממשלה.
ייצוג בהליכים משפטיים
היועצת המשפטית לממשלה היא הגורם המוסמך לייצג את הממשלה בהליכים המשפטיים,(3) בין אם הייצוג נעשה באמצעותה ובין אם באמצעות פרקליטות המדינה.
כל התדיינות משפטית במסגרתה המדינה הינה צד בהליך מתנהלת תחת פיקוחו של היועץ המשפטי לממשלה, ובכלל זאת בתיקים משפטיים חוקתיים או מנהליים אשר נערכים בפני בית המשפט העליון.
היועצת המשפטית לממשלה אמונה על עמדתה המשפטית של המדינה במסגרת ההליכים המשפטיים, וקובעת אם להגן על החלטות ממשלה בפני בית המשפט.
שומרי הסף
בהתאם לפסיקת בג"ץ, היועץ המשפטי לממשלה אמון על שלטון החוק ומבטיח שהממשלה והמשרדים הממשלתיים אינם חורגים מסמכותם כפי שנקבעו בנורמות המשפטיות המחייבות במדינה.
על אף היעדר אזכור רשמי ומפורש בחקיקה, פסקי דין שונים אשר נפסקו על ידי בית המשפט העליון הקנו ליועץ המשפטי לממשלה מעמד דה פקטו של שומר סף בדמוקרטיה הישראלית. (4)
ביקורת על תפקיד היועץ המשפטי לממשלה
מערך הייעוץ המשפטי לממשלה ובייחוד היועץ המשפטי לממשלה אשר מופקד על המערך עומדים מזה שנים בפני ביקורת ציבורית וטענות שמועלות על ידי משפטנים, אנשי מקצוע ונושאי משרות ציבוריות.
הביקורת מתמקדת בהיבטים שונים אשר נובעים מהמשרה של היועצת המשפטית לממשלה, ובכלל זאת הסמכויות הנרחבות הנתונות בידיה, המעמד המשפטי של החלטותיה והיעדר חקיקה רשמית אשר מסדירה היבטים אלו ואחרים בתפקידה.
ראשית, עולות טענות בדבר הריכוזיות המאפיינת את משרת היועץ המשפטי, בתור הגורם אשר מספק ייעוץ משפטי למשרדי הממשלה, ובד בבד אמון על ההחלטה בדבר הגשה של כתב אישום כנגד נבחרי ציבור.
בהקשר זה, הביקורת טוענת לניגוד עניינים מובנה אשר ריכוז סמכויות שכזה עלול ליצור, כאשר היועץ המשפטי לממשלה נדרש לייעץ לשר ובמקביל היועמ"ש מחזיק בסמכות לפתוח בחקירה פלילית כנגדו או להעמידו לדין.
שנית, מוקד נוסף לביקורת עניינו במעמד המחייב של חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה, אשר הוסדר בפסיקה המשפטית של בג"ץ וללא עיגון רשמי בחקיקה.
מבקרים טוענים שסמכות שכזו למעשה מעניקה ליועץ המשפטי לממשלה זכות וטו על החלטות ממשלה, ובכלל זאת כאלו הנוגעות למדיניות או לפעילותה של הרשות המבצעת.
במסגרת המבקרים הבולטים אשר דנו בהשלכות השליליות שנלוות למעמד המחייב של חוות הדעת המשפטיות של היועץ המשפטי לממשלה ניתן למנות את פרופסור דניאל פרידמן אשר כיהן בעבר כשר המשפטים.
שלישית, נדבך נוסף לביקורת על מערך הייעוץ המשפטי לממשלה עניינו בהסמכה של היועץ המשפטי לייצג את הממשלה בבג"ץ.
לטענת המבקרים, סיטואציה שכזו עשויה להביא למצב שבו הממשלה עלולה להיוותר ללא ייצוג והגנה משפטית.
בהקשר זה ניתן להפנות למקרים שבהם היועץ המשפטי לממשלה מסרב להגן על מדיניות ממשלתית בבג"ץ, או לחלופין מצוי בחילוקי דעות מול הממשלה או אחד משריה בקשר עם עמדותיהם של האחרונים באשר למדיניות נתונה.
ריכוך לקושיה זו עשוי להתקבל במקרים שבהם היועץ המשפטי לממשלה מאפשר לממשלה לקבל ייצוג משפטי נפרד בערכאות השיפוטיות.
סוגיה זו מתקשרת בתורה לטענות בדבר מעורבות אפשרית לכאורה של היועץ המשפטי לממשלה ביישומה של מדיניות ממשלתית הלכה למעשה, גם אם לא באופן פורמלי.
רביעית, עולות טענות כנגד היעדר הסדרה רשמית ומפורשת של מערך הייעוץ המשפטי והסמכויות של היועצת המשפטית לממשלה במסגרת חקיקה רשמית של הכנסת.
נזכיר, כי הסמכויות של היועץ המשפטי לממשלה אינן מוגדרות בחוק אלא מתבססות בעיקרן על תקדימים משפטיים אשר נקבעו על ידי בית המשפט העליון, כמו גם על דוחות של וועדות ייעודיות אשר דנו בתפקידו של היועמ"ש, כדוגמת דוח ועדת שמגר.
היעדר הסדרה בחוק של סמכויות היועץ המשפטי לממשלה מערער את הוודאות המשפטית סביב אחת המשרות העוצמתיות הקיימות במגזר הציבורי במדינת ישראל.
סיטואציה שכזו מייצרת חשש מפני פוליטיזציה בקבלת ההחלטות, על רקע היעדר מגבלות ברורות הנלוות להפעלה של הסמכות אשר הופקדה בידי היועמ"שית מחוץ לחקיקה, או גורם ייעודי אשר ממונה על היועמ"שית או אמון על פיקוח ובקרה של פעילותה.
היועצת המשפטית לממשלה - משפט השוואתי
ארצות הברית
בארה"ב אין מקבילה למשרת היועצת המשפטית לממשלה, אשר מסדירה את תחומי הסמכות הכלולים במסגרת התפקיד כפי שהתפתחו בשיטת המשפט בישראל.
התובע הכללי בארה"ב ממונה על האכיפה של החוק הפדרלי במעצמה האמריקאית ועומד בראש מחלקת המשפטים.
גורם זה מתמנה לתפקידו על ידי נשיא ארה"ב ואף חבר בקבינט של הנשיא, המהווה אורגן פוליטי בעיקרו.
מאפיינים פוליטיים מובהקים אלו אשר נלווים למשרה מהווים אחד ההבדלים המהותיים בין פוזיציית היועמ"שית כפי שחלה בארה"ב לעומת היועץ המשפטי לממשלה במדינת ישראל.
הבדל נוסף מתבטא במעמד של חוות הדעת המשפטיות של התובע הכללי אשר ככלל ניתנות לביטול על ידי הנשיא, להבדיל מהמעמד המחייב אשר ניתן לחוות דעת של היועמ"שית בישראל בגיבוי של פסיקות בג"ץ.
בריטניה
בממלכה המאוחדת, התובע הכללי של אנגליה ווילס הינו המקבילה לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה בישראל. בהקשר זה, התובע הכללי מהווה חבר בפרלמנט הבריטי, אוחז במעמד של שר, ומספק ייעוץ משפטי לממשלה.
מאפיינים כאמור של המשרה ממצבים את תפקיד התובע הכללי בבריטניה כמינוי פוליטי, בדומה למצב הקיים בארה"ב.
בנוסף, הייעוץ המשפטי בבריטניה אינו מחייב ושרים רשאים להתעלם מחוות הדעת של התובע הכללי, בכפוף לפיקוח פרלמנטרי.
צרפת
להבדיל מישראל ומארה"ב, בצרפת ישנה הפרדה בין הייעוץ המשפטי לבין התביעה הכללית, אשר מנוהלים על ידי מוסדות שונים.
הייעוץ המשפטי לממשלה ניתן על ידי מועצת המדינה, אשר מכהנת בתור בית משפט עליון לסוגיות מנהליות וכגוף אשר מספק ייעוץ משפטי, כאשר חוות הדעת המשפטיות של המועצה אינן בעלות מעמד מחייב.
(1) בג"ץ 158/21 רופאים לזכויות אדם ואחרים נ' השר לביטחון פנים ואח'
(2) בג"ץ 3094/93 התנועה לאיכות השלטון נגד ממשלת ישראל
(3) דוח הועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו (ועדת שמגר)
(4) בג"ץ 4267/93 אמיתי נ' רבין