התיקון ה-37 לפקודת המשטרה, הידוע בכינוי 'חוק בן גביר', היווה חלק ממערך החקיקה אשר נחקקה לצרכי הקמתה של הממשלה ה-37.
התיקון מסדיר בחקיקה את קשרי הגומלין בין הרשות המבצעת לבין משטרת ישראל ובייחוד סמכותה של הרשות המבצעת והשר לביטחון הפנים כנציגה על המשטרה.
התיקון ה-37 לפקודת המשטרה הועלה להצבעה בכנסת על רקע היעדרן של הוראות ברורות במערך החקיקה המסדירות את זהות הגורמים הממונים על המשטרה והסמכות הקיימת לפיקוח על המשטרה או הכתבת מדיניות הנוגעות לפעילות.
לאחרונה השיח סביב התיקון ה-37 לפקודת המשטרה הידוע בכינוי 'חוק בן גביר' חזר לכותרות בעקבות עמדת היועמ"שית לפיה על בג"ץ לפסול את התיקון בכללותו או לחלופין לייצר פרשנות לחוק שתבטיח הגנה על זכויות אדם.
המאמר מציג ניתוח של הוראות החוק אשר חלקים מהציבור מחשיבים כנדבך נוסף ב-'הפיכה המשטרית' בעוד אחרים רואים בו תיקון הכרחי לפקודת המשטרה המסדיר הוראות חיוניות החסרות בנוסח הקיים הדרושות לצורך תפקודה התקין של משטרת ישראל.
סעיף 8ב לפקודת המשטרה מורה כדלקמן:
"משטרת ישראל נתונה למרות הממשלה"
הפקודה מסדירה לראשונה את מרותה של המשטרה לממשלת ישראל ועל ידי כך הפקודה מייצרת מדרג סמכויות ברור בין הגוף העיקרי בישראל אשר אחראי על אכיפת הסדר הציבורי לבין ציבור האזרחים באמצעות נבחריהם.
סעיף 8ג לפקודת המשטרה מורה כדלקמן:
"השר יתווה את מדיניות המשטרה ואת העקרונות הכלליים לפעילותה, לרבות לעניין סדרי העדיפויות, תוכניות עבודה, הנחיות כלליות… וכן יקיים פיקוח ובקרה על פעילות המשטרה ועל רמת מוכנותה."
סעיף 8ג לפקודת המשטרה מורה כדלקמן:
"השר יתווה את מדיניות המשטרה ואת העקרונות הכלליים לפעילותה, לרבות לעניין סדרי העדיפויות, תוכניות עבודה, הנחיות כלליות… וכן יקיים פיקוח ובקרה על פעילות המשטרה ועל רמת מוכנותה."
סעיף 8ד לחוק מורה כדלקמן:
"השר רשאי להתוות מדיניות כללית בתחום החקירות, לרבות קביעה של סדרי עדיפויות עקרוניים, לאחר ששמע את עמדת היועץ המשפטי לממשלה ולאחר התייעצות עם המפקח הכללי והמופקדים במשטרה על נושא החקירות."
…
"אין בהוראות סעיף זה כדי לגרוע מחובתה של משטרת ישראל לפי כל דין בעניין חקירה או תיק, לרבות לעניין פתיחתם, ניהולם או סגירתם …"
דברי ההסבר של התיקון לפקודת המשטרה מציינים שהתיקון ה-37 לפקודת המשטרה נועד להסדיר את סמכות השר להתוות את המדיניות שעל פיה תפעל משטרת ישראל.
דברי ההסבר עומדים על היעדרן של הוראות בפקודת המשטרה המסדירות את היחסים בין השר והממשלה מחד לבין המשטרה והמפכ"ל מאידך.
שאלת מהות היחסים ומדרג הסמכויות בין השר לבין המשטרה והמפכ"ל נידונה בעבר על ידי וועדות ציבוריות שהוקמו בהמשך לאירועים בולטים בהיסטוריה של המדינה.
בין אותן ועדות ניתן למנות את ועדת צדוק, אשר הוקמה על מנת לבחון הצעות חקיקה הנוגעות לפעילות העיתונות בישראל ושבמסגרת המסקנות שאותן הגישה בשנת 1999 מצוין כדלקמן:
"הפקודה אמנם מפרטת סמכויות ספציפיות הנתונות לשר ביחס למשטרה, אולם אין היא קובעת באופן כולל את סמכויותיו של השר כלפי המשטרה ואת חובותיה של המשטרה כלפי השר, מעבר לעניינים הספציפיים הנקובים בה."
…
"שאלת סמכותו של השר מתעוררת לא רק בתחום החקירות אלא גם בתחומי פעולתה האחרים של המשטרה. כך, למשל, השאלה האם רשאי השר להורות למשטרה לנקוט אמצעים מסויימים או להימנע משימוש באמצעים מסויימים לצורך פיזור הפגנות. ובמונחים כלליים יותר – האם רשאי השר להורות למשטרה כיצד לפעול בעניין מקצועי-מבצעי?"
הסדרת בחוק של מרות המשטרה כלפי הממשלה מייצרת וודאות בסיסית באשר למדרג הסמכויות הקיים בין הרשות המבצעת לבין הגוף האחראי על אכיפת החוק והסדר הציבורי.
וודאות כאמור מתווה לכל הפחות מסגרת כללית להיבטים מהותיים בפעילות המשטרה ובהם הגורמים האחראים לפיקוח על המשטרה והגוף אשר לו חייבת המשטרה דין וחשבון.
עיגון סוגיה זו בחקיקה עשוי לתרום להתנהלות יעילה ושקופה מצד המשטרה ולמנוע סיטואציה שבה המשטרה מתפקדת כגוף עצמאי ונעדר פיקוח.
לבד מהאמור יודגש כי למשטרה והרשאת שימוש במשאבים חריגים אשר עשויים להביא לפגיעה לא מידתית בציבור בהיעדר פיקוח מתאים.
השארת החוק והדין לבדם כגורמים אשר יפקחו אחר משטרת ישראל ויטילו עליה מרות עשויה להתברר כבלתי מספקת וכזו אשר עתידה לאפשר פגיעה באוכלוסייה ונזקים לציבור האזרחים בהיעדר גוף או רשות נוספת אשר תוצב מעל המשטרה במדרג הסמכויות ותעקוב אחר פעילותה.
הסדרת כפיפות המשטרה לממשלה, כפי שמעוגנת בתיקון לפקודת המשטרה, מהווה נוסח מרוכך בהשוואה להצעת החוק הראשונית שהסדירה את כפיפות המפכ"ל לשר.
הוראות אלו העלו חשש שהמשטרה תהיה נתונה למרותו של שר אחד ויחיד ולא למרות הממשלה.
בהתאם לנוסח המתוקן שקיבל את אישור הכנסת משטרת ישראל כפופה לממשלת ישראל, בעוד השר ממונה על המשטרה מטעם הממשלה.
לפיכך, מרות השר על המשטרה נגזרת בפועל מיחסי הכפיפות שבין המשטרה לממשלה, בעוד השר פועל בשם ומטעם הממשלה.
בנוסף, הסמכת השר להתוות מדיניות עולה בקנה אחד עם אינטרסים של התייעלות, שיפור בפעילות המשטרה, הפקת לקחים ומסקנות, אשר עשויים שלא להתגשם בנוסח הקודם של הפקודה שלא נקב בזהות הגורם האחראי למדיניות משטרתית.
כמו כן, חשוב להדגיש שהתיקון ה-37 לפקודת המשטרה שב ומעגן במסגרתו את חובותיה של המשטרה "לפי כל דין בעניין חקירה או תיק, לרבות לעניין פתיחתם, ניהולם או סגירתם".
הכפפת המשטרה למרות הממשלה מייצרת חשש מפני פוליטיזציה של גוף רב עוצמה האחראי על השימוש בכוח בתחומי מדינת ישראל.
מעורבותם של פוליטיקאים במדיניות המשטרה עשויה לפגוע באופייה המקצועי והממלכתי של המשטרה ולהפוך לאמצעי מסוכן בידיים הנגועות באינטרסים זרים ופוליטיים.
לאור האמור עולה חששו מפני מגבלות שייתכן ויוטלו על ידי המשטרה על פעילותם של מפלגות או ארגונים פוליטיים שהינם מתחרים בארגונים שעמם מזוהה השר, היעדר אכיפה נאותה של הסדר הציבורי על ציבור אנשים שהשר חפץ ביקרם ועוד.
על אף זאת חשוב לציין שהתיקון אינו גורע מתחולתם של הסטנדרטיים החוקתיים שנקבעו בפסיקה ובחוקי היסוד על המשטרה והיותה נתונה לביקורת שיפוטית.
בנוסף, היעדרן של הוראות בפקודת המשטרה אשר מגבילות, מתנות או מתוות את הפרוצדורה לקביעת מדיניות לפעילות המשטרה עלולות להשפיע לשלילה על איכות פעילותה וביצועיה של המשטרה.
השלכות אלו עשויות להיווצר בעקבות בעיות בתהליכי קבלת החלטות בהם יהיו מעורבים נבחרי הציבור לצד גורמים מקצועיים במשטרה על רקע היעדר סנכרון מתאים בין הצדדים.
היבטים אלו מומחשים בייחוד לאור העובדה כי נבחרי ציבור נעדרים לעיתים את הידע והניסיון הדרושים לצורך התמודדות עם סיטואציות הדורשות אכיפה של הסדר הציבורי.
עוד יש לציין כי מערך השיקולים אשר מכווין את התנהלותם של נבחרי הציבור שונה ביסודו מזה של גורמי המקצוע במשטרה, ומתבסס גם על אינטרסים פוליטיים שעשויים להתנגש עם אינטרסים העומדים בבסיס התכלית פעילותה של המשטרה.