השבעתו של השופט יצחק עמית לנשיא בית המשפט העליון מהווה צעד נוסף במגמה של החמרה ביחסים שבין הממשלה למערכת המשפט בישראל.
מה שהחל בניסיון של הממשלה להחיל שינויים במערכת המשפט וביחסים בין הרשויות באמצעות הרפורמה המשפטית המשיך בשורה של אירועים אשר העלו את המתיחות והמחלוקות בין הרשות המבצעת לרשות השופטת לנקודה שטרם נראתה מזה זמן מה.
לשם ההמחשה ניתן למנות את נקודות הציון הבאות:
מערך החקיקה של הרפורמה המשפטית וחוקים אחרים אשר באו בהמשך הנוגעים לסדרי משפט וממשל במדינה;
התבטאויות פומביות של שופטים בגנות הרפורמה המשפטית, לצד התנגדותם של שופטים בדימוס להצעות חקיקה ביוזמת ממשלת הימין;
המתיחות בין הממשלה למערך הייעוץ המשפטי במסגרת פעילותם השוטפת של השרים והתגובה של היועצים המשפטיים באמצעות חוות דעת משפטיות;
בג"ץ עילת הסבירות (בג"ץ 5658/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נגד הכנסת (נבו, 1.1.2024)) אשר במסגרתו השופטים הכירו בסמכות בית המשפט העליון לפסול חוקי יסוד של הרשות המכוננת ויישמו את ההלכה המשפטית, הלכה למעשה;
החלטת בג"ץ אשר חייבה את שר המשפטים יריב לוין להפעיל את סמכותו ולכנס את הוועדה לבחירת שופטים לצורך מינויו של נשיא לבית המשפט העליון;
החלטת הוועדה לבחירת שופטים על מינויו של השופט יצחק עמית לנשיא בית המשפט העליון, בדיון שבו נעדרו שר המשפטים ושני הנציגים הנוספים של הממשלה בוועדה;
היעדרותם של חברי הממשלה מטקס השבעתו של השופט יצחק עמית, וחוסר מוכנותם של שרים להכיר במינויו לנשיא בית המשפט העליון.
אירועים אלו ואחרים עשויים ללמד על נקודת הקיצון אליה הגיעו נבחרי הציבור והשופטים אשר מבטאת משבר ביחסים בין הרשויות ומביאה את המדינה אל פתחו של משבר חוקתי.
מגמה שכזו טומנת במסגרתה בטווח הזמן המיידי השלכות מעשיות על דרכי פעילותן של הרשויות ובייחוד בסביבתה של המערכת המשפטית, כמו גם פוטנציאל להשפעות רחבות יותר אשר תוצאותיהן עשויות להתברר בטווח הזמן הארוך.
מהו משבר חוקתי?
למשבר חוקתי הגדרות שונות, אשר במסגרתן ובין היתר ניתן למנות סיטואציות בהן החוקה של המדינה אינה נותנת מענה ברור לעצם חוקתיות פעילותו של הממשל, מצבים שבהם החוקה אינה מיושמת בפועל על אף האמור בה, ועוד.
סיטואציה זו עשויה להיווצר מסיבות שונות, ובהן:
לאקונה משפטית בחוקה אשר אינה מסדירה מענה לשאלה המשפטית שבמוקד;
הממשל מקבל ביודעין החלטה אשר עומדת בניגוד לאמור בחוקה;
אי וודאות באשר למשמעות המשפטית של הוראה מסוימת בחוקה.
הצד המפר את החוקה הכתובה או את הנוהג החוקתי אשר חל במדינה עשוי לפעול ביודעין כנגד החוקה, עשוי לטעון לפרשנות שונה לחוקה, יכול לנסות ולהצדיק את פעולתו בטענה להיעדר הסדרה של הסוגיה הרלוונטית בהוראה משפטית ומחייבת, ועוד.
משברים חוקתיים בעולם בשנים האחרונות
ישנן מס' דוגמאות למשברים חוקתיים שאירעו בעת האחרונה במשטרים דמוקרטים-ליברלים.
לשם ההמחשה אפשר להזכיר את ההתרחשויות הפוליטיות בקנדה בראשית שנת 2009, כאשר מפלגות האופוזיציה בפרלמנט יזמו הצבעת אי אמון כנגד ממשלתה של המפלגה השמרנית במטרה להחליפה.
צעד זה היה חסר תקדים בשעתו בשיטת המשטר החוקתית של קנדה ונמנע בסופו של דבר על רקע הבנות שאליהן הגיעה המפלגה השמרנית עם המפלגה הליברלית האופוזיציונית על תיקונים לתקציב.
מקרה אחר אירע בספרד בשלהי שנת 2017 במעורבות ממשלת קטלוניה והממשלה הספרדית על רקע משעל העם והחלטת הפרלמנט הקטלוני על עצמאותה של קטלוניה.
במסגרת האירועים, בית המשפט לחוקה של ספרד השהה את חוק משעל העם של הפרלמנט הקטלוני.
בתגובה לכך, הממשלה הקטלונית המשיכה בתהליך על אף החלטת הערכאה המשפטית הגבוהה, משעל העם נערך והפרלמנט הקטלוני אף אישר את עצמאות קטלוניה.
כתוצאה מכך, ממשלת ספרד הדיחה את נשיא קטלוניה ופיזרה את הפרלמנט של המחוז האוטונומי.
(https://edition.cnn.com/2017/10/27/europe/catalonia-independence-spain/index.html)
משבר חוקתי נוסף התרחש בבריטניה בימי משבר הברקזיט ולפני עזיבתה של הממלכה המאוחדת את האיחוד האירופי.
בחודש אוקטובר 2019 מי שכיהן כראש ממשלת בריטניה בשעתו, בוריס ג'ונסון, המליץ למלכה דאז אליזבת להשעות את הפרלמנט הבריטי לתקופה של חמישה שבועות.
בית המשפט העליון התכנס לדון בחוקתיות המהלך, על רקע הבדלים באשר לפרשנות החוקה (הבלתי כתובה) של בריטניה ופסק פה אחד שהפעולה אינה חוקית.
משבר חוקתי בישראל
חילוקי דעות חוקתיים אשר התרחשו בשנים האחרונות במדינות דמוקרטיות ליברליות נעו לפחות בחלקם סביב סוגיות נקודתיות, גם אם הרות גורל.
במסגרתן רשות פעלה בשדה משטרי אשר לקה באי בהירות משפטית או לחלופין חתרה ביודעין לבצע אקט בעל השלכות משטריות יוצאות דופן.
מנגד, במדינת ישראל למשבר החוקתי חוקים משלו.
אמנם, חלק ניכר מהשיח האקטואלי שמתנהל במדינה עניינו בהיבטים קונקרטיים וממוקדים, כדוגמת הרכב הוועדה לבחירת שופטים, חוקתיות ביטולה של עילת הסבירות אל מול סמכותו של בג"ץ לעשות בה שימוש, כשרות מינויים של בעלי תפקידים ציבוריים, ועוד.
מנגד, דרכי פעולה, שיח, החלטות ומאפיינים שונים אשר נלווים לחילוקי הדעות הקיימים עשויים ללמד כי לפנינו צומת דרכים משטרי בקנה מידה רחב יותר.
צומת דרכים משטרי אשר לא ייפתר בהכרח עם צליחתן של סוגיות במחלוקת אשר מצויות כעת במוקד השיח הציבורי, וכזה שעשוי בטווח הזמן הארוך להוליד מתיחויות נוספות שייתרגמו לקשיים מעשיים אחרים.
לאחרונה אנו עדים לחיכוכים הולכים וגוברים בין נבחרי ציבור לגורמים מתמנים בקנה מידה רחב, אשר לא נראה מזה זמן מה במדינה.
לכך יש להוסיף ריבוי מחלוקות בין הרשויות השונות ונציגיהן בפרק זמן קצר יחסית, אשר להן השלכות על פעילותה של המערכת הציבורית ועל המדינה בכללותה.
אירועים אלו מתרחשים על רקע הבדלים עקרוניים אשר משתמעים בתפיסות העולם של מחנות שונים במגזר הציבורי באשר לאבני היסוד של השיטה המשטרית בישראל.
המתיחות בין הרשויות ובייחוד בין נבחרי ציבור המזוהים עם הימין הפוליטי לחלק משופטי בג"ץ ומשפטנים עובדי המגזר הציבורי, מתאפיינת לפחות בחלקה בסוגיות רוחב משטריות.
במסגרת זאת ניתן לציין את מעגל הסמכויות שבתוכו כל רשות ממוקמת, תכליתה, ייעודה ומטרתה, ומעבר לכך את מהותה של הדמוקרטיה הישראלית וסוגה במשפחת מדינות הלאום הליברליות, הן בהיבט המצוי והן בהיבט הרצוי.
במובן מסוים, לחילוקי הדעות בין הממשלה לבית המשפט העליון שורשים קדומים שהולכים עשרות שנים אחורה בזמן, ואשר ניצניהם הגיעו לבגרות והקצנה בשנים האחרונות.
החל מימי המהפכה החוקתית של שנות התשעים והפיכתו של האקטיביזם השיפוטי לדומיננטי בכותלי בג"ץ, ועד לפסיקה בעניין עילת הסבירות אשר פסלה לראשונה תיקון לחוק יסוד בנימוקים אשר מתבססים על עקרונות היסוד של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.
מגמה זו מתאפיינת בשימוש שהלך וגבר במנגנונים משפטיים יצירי הפסיקה כדוגמת פרשנות תכליתית, הערכת חוקתיות החלטותיהם של נבחרי ציבור ועובדי מדינה על סמך 'סבירותן' והשימוש במבחן המידתיות, אשר על אף שעוגן בחוקי היסוד זכה לפרשנות, פיתוח ויישום בפסיקותיו של בג"ץ.
כלים משפטיים אלו ואחרים מקנים מטבעם שיקול דעת רחב יחסית לשופטים בבואם לחוות את דעתם על סוגיות במשפט הפרטי והציבורי כאחד.
פעילות זו נעשית אגב עשיית שימוש בשיפוט מבוסס ערכים אשר לא מגביל את עצמו למילתו הכתובה של החוק, וזאת בהשוואה לפוזיטיביזם המשפטי, גישה שמרנית יותר אשר מצויה בעמדת מיעוט כיום בבג"ץ.
אל מול אותן התפתחויות, בשנים האחרונות הולכת ומתפתחת מגמה נגדית מצדן של ממשלות ישראל, פוליטיקאים ודמויות ציבוריות לצמצם את מעורבותה של המערכת המשפטית בפעילותן של הרשות המבצעת והרשות המחוקקת.
מגמה זו נעשית במקביל ליוזמות שמטרתן לפתוח את דלתות בית המשפט העליון למגזרים נוספים בציבור אשר מביאים עמם תפיסות שונות על משפט, מדינה וחברה ומקומם של השופטים ביניהם.
אותן פעולות נערכות על רקע הדיונים המתקיימים בבג"ץ ופסיקותיהם של השופטים במגוון סוגיות שונות בעלות אופי ציבורי, אשר חלקן מצוי בליבת פעילותם של נבחרי הציבור כדוגמת הליכי חקיקה, החלטות של שרים, מינויים של עובדי ציבור ועוד.
מעל הכל, עולה משוואת הזכויות האזרחיות בה בצד אחד משטר של זכויות הפרט ובצדה האחר משטר של זכויות אדם. צדדים שונים אלו מייצגים תפיסות שונות של דמוקרטיה ליברלית ועשויים לקבוע את מידת מעורבותם של השופטים בזירה הציבורית ובחיי האזרחים.
לכל אחד מסוגי המשטרים תומכים משלו במערכת הפוליטית ובמערכת המשפטית, בעוד שבג"ץ מזוהה בשנים האחרונות עם המשטר הראשון ומפלגות הימין מזוהות לפחות בחלקן עם המשטר השני.
משבר חוקתי בישראל במבט צופה פני עתיד
אופי ההשלכות שעשויות להיווצר בעקבות המשבר החוקתי בישראל, מרחבי השתרעותן במדינה והתעבותן בטווח הזמן הארוך כאופיו של המשבר החוקתי והיקפו.
סיטואציה שבה שוררות אי הסכמות בקרב בעלי סמכויות ציבוריות באשר לעצם תכליתן או (כפועל יוצא מכך) סמכויותיהן של שלושת הרשויות, לצד פערים בתפיסת העולם הדמוקרטית, עלולה להתגלות כמאתגרת וסבוכה יותר לפתרון, וכזו שתדרוש לצורך כך וויתורים מהותיים הדדיים מהצדדים.
כל זאת, בהשוואה להתמודדותן של דמוקרטיות ליברליות אחרות עם משברים חוקתיים משלהן, קונבנציונליים ומתוחמים לעיתים לשאלות משפטיות מוגדרות.
משטרים דמוקרטיים אשר מתאפיינים ככלל בקונצנזוס בקרב ציבור האזרחים כמו גם בקרב הרשויות באשר לעקרונות היסוד המשטריים של המדינה.
המשבר החוקתי בישראל מתבטא במישרין באי מינוים של שופטים לבית המשפט העליון אשר מצוי כיום גם כך בהרכב חסר, היעדר איוש של משרות נוספות במגזר הציבורי, חוסר תקשורת בין שר המשפטים לנשיא הערכאה המשפטית הגבוהה בישראל, ועוד.
סיטואציה שכזו עשויה מטבע הדברים להכביד על העומס הקיים במערכת המשפטית, לפגוע בתפקוד של המגזר הציבורי ולייצר מגבלות וקשיים על התנהלותה השוטפת של הרשות השופטת בשים לב למתיחות הקיימת בין הממשלה לבג"ץ ובין נציגיהם.
לצד האמור, המשבר הקיים בישראל והמאפיינים הייחודיים לו טומנים במסגרתם השלכות שליליות ופוטנציאליות בקנה מידה רחב יותר, אשר עשויות לבוא לידי ביטוי לאורך זמן.
ראשית - ערעור הלגיטימציה הציבורית
המשבר הקיים בין רשויות השלטון אינו נשאר בדלת אמותיהן בלבד ומערב יחד איתן גם את ציבור האנשים המזוהים עם הממשלה מחד ועם בית המשפט העליון מאידך.
כך, ולצד הקשיים ומגבלות המוצרים בעקבות המשבר על פעילותן של הרשויות, המשבר החוקתי כשלעצמו עשוי להשפיע על האופנים שבהם החברה תופסת את רשויות המדינה ולערער את הלגיטימציה שבה זוכה כל אחת מהן וחיונית לצורך המשך פעילותה.
סוגיה זו רלוונטית גם לבית המשפט העליון, שאמנם נציגיו אינם נבחרים ישירות על ידי הציבור ויחד עם זאת פסיקותיהם נוגעות ליחסים שבין אדם לאדם בחברה, אשר מגיעים לפתחו על מנת לקבל את הכרעתו בסכסוכים משפטיים.
לצד זאת ובאשר למשפט הציבורי, הכרעותיו של בג"ץ מופנות כלפי פעילותם של נבחרי ציבור, אשר כשמם כן הם, נבחרים על ידי הציבור, או לחלופין מתייחסות להתנהלותם של גורמים מתמנים, אשר נתונים לעיתים לסמכותם של הקודמים.
הסיטואציה שעמה המדינה המתמודדת כיום מתבטאת בפעילותן של הרשויות ובדינמיקה ביניהן, ולצד זאת מערבת בקלחת מחנות ומגזרים שונים בציבור אשר בוחרים לעמוד מאחור הרשויות.
לאור האמור, עולה החשש שמא המאפיינים המשטריים של חילוקי הדעות מחד והתמיכה שאותה כל צד מקבל מחלקים אחרים בציבור מאידך ישליכו לבסוף על האופן שבו החברה תופסת את הרשויות ומידת הלגיטימציה הניתנת להן מקבוצות שונות בציבור.
שנית - מתיחות בין מגזרים בחברה
מלבד פגיעה בלגיטימציה וביחסים שבין האזרח לרשות מרשויות המדינה, עוצמת המתיחות בין הממשלה מצד אחד לבין בית המשפט העליון ותומכיו בכנסת מצד שני עשויים להיות מועתקים לכדי מתיחות מקבילה בין חלקים שונים באוכלוסייה הישראלית.
דברים אלו נכתבים בהינתן התמיכה של האזרחים בעמדות של הצדדים השונים במגזר הציבורי והפוליטי וההזדהות של קבוצות שונות בחברה עם עמדות מתחרות, אשר כולן יחדיו מאפיינות את המשבר החוקתי.
המעבר של חילוקי דעות באשר למצב המשטרי המצוי והרצוי מהמערכת הציבורית לציבור האזרחים עשוי להעמיק את הפערים בין מגזרים בחברה.
פערים אלו עלולים לייצר בהמשך השלכות רחבות ועמוקות יותר מעבר למחלוקות חוקתיות אשר מנוהלות בתוך מוסדות הממשל.
שלישית - הקצנה והעמקת פערים בפעילותן של הרשויות
המשך הנתק בין שר המשפטים יריב לוין לנשיא בית המשפט העליון הנכנס השופט יצחק עמית עשוי להעמיק את הפערים בין הרשויות ומעלה חשש מפני התנהלות לעומתית והקצנה בפעילותו של כל צד בהמשך.
היעדר שיתוף פעולה בין הממשלה לרשות השופטת מצטרף לחוסר הסכמות של כל צד במשבר באשר לפעולותיו של הצד האחר.
דברים אלו באים לידי ביטוי בהתנגדות של מערך הייעוץ המשפטי ובג"ץ להחלטות שונות של הרשות המחוקקת והרשות המבצעת המזוהות עם ממשלת הימין, כדוגמת הליכי חקיקה, מינויים והחלטות אחרות שמתקבלות על ידי השרים.
מנגד, ישנם שרים שמביעים ביקורת כלפי חוות הדעת של מערך הייעוץ המשפטי אשר נוגעות להחלטות שמתקבלות על ידי הממשלה, בנוסף לעמדות שליליות באשר להכרעות בג"ץ בעתירות שמוגשות לפתחו, אשר לעיתים נותנות תוקף להחלטות של מערך הייעוץ המשפטי.
פעולות אלו מצדה של כל רשות עשויות להיתפס כמשליכות על התנהלותה של הרשות המצויה מהעבר השני של המתרס החוקתי או לחלופין כאלו אשר מעמידות בסכנה את סמכויותיה או מערערות את המערך המשטרי לטובת הרשות אשר יוזמת את הפעולה.
על רקע האמור עולה חשש שמא המשך הנתק בין הצדדים ובחירתם לפעול באמצעות פעולות חד צדדיות על חשבון המוכנות לשתף פעולה אגב וויתורים הדדיים, יוליד במשך הזמן התנהלות נוקשה ומרחיקת לכת יותר מצדה של כל רשות.
דברים אלו נכתבים ולו מפאת היעדר הברירה לעיתים הן מצד הממשלה והן מצד הרשות השופטת אלא לפעול בכלים שעומדים לרשות כל אחת מהן:
הממשלה והרשות המבצעת: חקיקה דרקונית יותר בכנסת והחלטות אשר יתקבלו במוסדות הממשלה ומשרדיה;
בג"ץ: ריבוי של צווים על תנאי, ובנוסף החלטות ופסקי דין המייצגים פרשנות אקטיביסטית יותר לחקיקה של הכנסת;
מערך הייעוץ המשפטי: חוות דעת משפטיות ומחייבות המצויות בצדו של הספקטרום הליברלי נוסח ישראל אשר מתבססות על פסיקותיו של בג"ץ ותקדימיו.
סיטואציה זו, ככל ואכן תתרחש בהמשך, עשויה להחמיר את המשבר החוקתי, לייצר ריקושטים נוספים ולהעמיק את הסבך שיקשה על מציאת פתרון.