לאחרונה עלו לכותרות כוונותיה של הממשלה לקדם היבטים מסוימים ברפורמה המשפטית, ובהם עילת הסבירות במתכונתה המצומצמת וכן שינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים.
בהתאם לפרסומים בתקשורת וכן על סמך דבריהם של חברי הממשלה בכוונת הקואליציה להעביר חקיקה אשר תצמצם את השימוש של ביהמ"ש העליון בעילת הסבירות, באופן אשר ימנע משופטי בג"ץ לפסול החלטות ממשלה מהטעם שהינן חורגות ממתחם הסבירות, לעמדתו של ביהמ"ש.
מלבד צמצום עילת הסבירות נדבך נוסף אשר הוזכר בהקשר של קידום חקיקת הרפורמה המשפטית בחודשים הקרובים נוגע להרכב הוועדה לבחירת שופטים.
בהקשר זה, הממשלה דנה בנוסח מרוכך של שינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים אשר עלה גם בשיחות בבית הנשיא, שנועד לבטא איזון בייצוג בוועדה בין הקואליציה והאופוזיציה, במסגרתו כל צד יהא רשאי למנות חמישה חברים לוועדה, לצד חבר נוסף אשר ימונה על ידי שופט עליון בדימוס שיבחר על יד שר בממשלה.
בהקשר זה ולצד העובדה שהרפורמה המשפטית כוללת סט של חקיקה אשר לטענת הממשלה נועד לחזק כמכלול את הפרדת הרשויות בישראל, יש לשים לב שהליכי חקיקה שונים במסגרת הרפורמה נוגעים להיבטים שונים של משטרים דמוקרטיים ונפרדים בתכליתם.
צמצום עילת הסבירות ושינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים אשר עומדים בלב ליבה של הרפורמה המשפטית בימים אלו משקפים צדדים שונים של הרפורמה הנוגעים בתורם למאפיינים מהותיים ועצמאיים של דמוקרטיות ליברליות, ובראשם הפרדת רשויות מצד אחד וריבונות העם מצד שני.
בלב ליבה של הרפורמה המשפטית עומדת ההנחה כי הרשות השופטת בכלל וביהמ"ש העליון בפרט צברו כוח רב לאורך השנים על חשבונן של הרשות המבצעת והרשות המחוקקת, באופן אשר מערער את אבני היסוד של מדינה דמוקרטית.
אבני יסוד אלו מתבססות על ההכרה שהריבונות בדמוקרטיות נתונה לאזרחים, אשר האצילו מסמכותם לטובת הרשויות במדינה לצורך ניהולה של הקהילה הפוליטית, רשויות כאמור אשר מחויבות ככלל לפעול לטובת הציבור ולשמש כנאמניו.
הפרדת הרשויות מהווה אמצעי ושיטה לחלוקת סמכויות בין הרשות המחוקקת, הרשות המבצעת והרשות השופטת לצורך ניהול המדינה והחיים החברתיים באופן אשר ימנע צבירה של כוח רב מדי בידי גוף אחד, בעוד לרשויות השונות ניתנו הכלים המתאימים על מנת להגביל את כוחה של כל רשות אחרת.
עילת הסבירות
תכליתה של עילת הסבירות הינה לפנות לסוגיה אחת אותם שני עקרונות דמוקרטיים והיא חיזוק הפרדת הרשויות ושמירה על איזון נאות בין הכוח והסמכות הניתנים לכל רשות בהשוואה לרשויות האחרות. תכלית זו נועדה לצורך קיום דמוקרטיה מתפקדת בה הרשויות שומרות או מגבילות אחת את השנייה וכל אחת פועלת בתחומים אשר הוקנו ויועדו עבורה.
צמצום עילת הסבירות מתמקדת במה שמהווה לטענת הממשלה כאל חריגה בסמכות של רשות אחת מבין השלוש, הרשות השופטת, אשר עושה שימוש באותה עילה לצורך ביקורת שיפוטית רחבה (אולי רחבה מדי) על החלטותיהן של שתי הרשויות האחרות, הרשות המחוקקת והרשות המבצעת.
במסגרת זאת עילת הסבירות מספקת לדברי השרים ונציגי הממשלה כוח רב מדי לשופטים מעצם היותה עמומה, רחבה וסובייקטיבית במהותה, בדומה למנגנון סל משפטי בו השופטים יכולים לעשות שימוש מתי ובאיזה אופן שהם רוצים.
עיקר הביקורת נוגעת לעובדה שעילת הסבירות מאפשרת לשופטים לדון ולפסול כל החלטה או פעולה של נבחרי הציבור מעצם היותה מתבססת על השקפות ערכיות ושיקול דעת וזאת במקום על כללים משפטיים ברורים ונוקשים אשר יכולים להגביל את ביהמ"ש בבואו לעשות בה שימוש.
בהקשר זה, בדומה לכך שעילת הסבירות נוצרה בביהמ"ש, כך גם הנסיבות והמקרים המצדיקים פסילה של החלטה ממשלתית מהטעם של חוסר סבירות קיצוני נקבעו על ידי ביהמ"ש.
הכללים החלים על מקרים אשר יכולים להיחשב על ידי ביהמ"ש ככאלו אשר חורגים ממתחם הסבירות אינם קבועים או מוחלטים, כאשר השאלה אם החלטה מסוימת הינה סבירה או בלתי סבירה מהווה סוגיה הנוגעת יותר להערכה, השקפת עולם או בחינה המתאפיינת בשיקולים סובייקטיביים של השופט היושב בדין.
בסיטואציה שכזו ביהמ"ש העליון מחזיק בכלי שונה וחריג בנוף המשפטי בו הוא עושה שימוש על מנת לדון בכשירותן של החלטות שרים, מינויים למשרדי ממשלה ואף בביקורת שיפוטית בסוגיות אשר על פניו אינם בתחום המומחיות של השופטים, ובהן מדיניות ממשלתית, לרבות בנושאים כלכליים, ביטחוניים, מדיניים ועוד.
ביקורת שיפוטית זו נעשית כאמור באמצעות השימוש בעילת הסבירות והדרישה אשר התפתחה בשל כך לפיה החלטות ופעולות של הממשלה והשרים נדרשות להיות 'סבירות' בנסיבות העניין, שכן אחרת דינן להיפסל.
כך, ביהמ"ש העליון יכול בפועל לדון בסוגיות הנוגעות לערכים או אידאולוגיות אותם מחליטים נציגי הציבור לחזק במסגרת פעילותם, או להחלטה באם לחתום על הסכם שלום עם מדינה אחרת, להכריז על מלחמה בשעת חירום וכיוצ"ב.
לפיכך, עילת הסבירות מהווה מנגנון משפטי המשתייך לאותו היבט במדינה דמוקרטית הנוגע לתחומי סמכותן של הרשויות, הדינמיקה המתנהלת ביניהן והמגבלות על כוחן.
הרכב הוועדה לבחירת שופטים
שינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים במסגרת הרפורמה המשפטית נוגע בהיבטים אחרים המשתייכים גם הם לעקרונות יסוד במדינה דמוקרטית, אשר בדומה להפרדת רשויות מהווים עניין לפרשנות ולעיתים אף למחלוקת בין אסכולות והשקפות עולם שונות. בהקשר זה, השאלה מי בוחר את השופטים וכיצד מתבצע תהליך הבחירה במקרה הישראלי נוגעת בעיקרה לסוגיית ריבונות העם במדינה דמוקרטית.
מדינות דמוקרטיות בעולם מנהיגות שיטות שונות למינוי שופטים לביהמ"ש העליון, ואשר כוללות לעיתים קרובות היבטים פוליטיים, במסגרתם קיימת מעורבות של נבחרי הציבור בתהליך. אותה פוליטיזציה של תהליך הבחירה קיים אף בישראל, כאשר נבחרי הציבור זכאים להחליט על מס' מינויים בוועדה לבחירת שופטים, וזאת לצד הקולות השמורים לשופטים ולנציגי לשכת עורכי הדין.
אם עילת הסבירות נוגעת להגבלת כוחו של ביהמ"ש ועל ידי כך לחיזוק כוחן של הממשלה והכנסת, שינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים נוגע להחלטה באשר לזהות האנשים אשר יהיו רשאים לקבל החלטות הצפויות לעצב את חייהם של האזרחים במדינה.
נדרש להדגיש כאן עניין חשוב – בשל תחומי הסמכות הרבים אש צבר ביהמ"ש העליון לאורך השנים, שאלת הרכב הוועדה לבחירת שופטים אינה טריוויאלית ואף הפכה להיות סוגיה בעלת חשיבות ראשונה במעלה.
דברים אלו נאמרים לאור אותן הנסיבות המייחדות את המערכת המשפטית מדינת ישראל, ובראשן ביהמ"ש עליון הנוקט בגישה אקטיביסטית החל משנות התשעים של המאה הקודמת ומאמץ פרקטיקות אשר לעיתים מתאפיינות בפעילות חקיקה וביצוע בפועל, בדומה לפעילותם של שרים וחברי כנסת.
משכך, המשמעות והחשיבות של הרכב הוועדה לבחירת שופטים דומה במהותה לבחירות לכנסת ולממשלה, במסגרתן נבחרים ראש הממשלה, חברי הכנסת והשרים, להם כוח ביצועי וחקיקתי אשר משפיע על חיי היום יום של כולנו במדינה.
בהקשר זה יש לציין שמידת השפעתם של שופטי ביהמ"ש העליון, אשר ההחלטה על זהותם נקבעת בוועדה לבחירת שופטים, אינה פחותה מזו של הממשלה והכנסת ולעיתים אף עולה על שלהם.
עניין זה אינו מקבל מספיק דגש בשיח האקטואלי הקיים בתקשורת ובקרב הציבור ולעיתים עובר מתחת לרדאר, כאשר החלטותיה של הוועדה לבחירת שופטים מושכות לרוב תשומת לב והתעניינות פחותים בהשוואה לבחירות הכלליות במדינה לכנסת ולממשלה.
על כן חשוב לציין שלשופטים במדינת ישראל ישנן סמכויות החורגות מעבר להכרעות בסכסוכים משפטיים, סמכויות אשר חלקן לא נקבעו בחקיקה אלא אומצו במסגרת הפסיקה של השופטים עצמם.
בעוד עקרון התקדים המחייב (לפיו פסיקת ביהמ"ש העליון הינה מחייבת ויש לפעול על פיה) הינו נוהג מוכר במדינות המשפט המקובל (ובהן ארה"ב ואנגליה, וכמוהן גם בישראל), דרכי ההתנהלות אשר החלו לאפיין את שופטי ביהמ"ש העליון בשילוב עם אותו עקרון יוצרים מצב שבו השופטים מתפקדים כמחוקקים וכמבצעים הלכה למעשה.
בהקשר זה שופטי בג"ץ מפרשים במסגרת פסיקותיהם את החקיקה של הכנסת, פרשנות שלעיתים חורגת מהמילים הכלולות במסגרת החוק, כאשר ישנם מקרים שבהם אותה פרשנות אינה מתיישבת עם כוונתו המקורית של המחוקק אשר יזם את החקיקה.
הפסיקה של ביהמ"ש העליון הינה מחייבת, כאשר מרחב התמרון ושיקול הדעת אותם אימץ ביהמ"ש העליון יוצרים יחדיו מצב שבו פסיקת ביהמ"ש העליון מהווה בפועל כאקט חקיקתי לכל דבר ועניין. בהקשר זה עוד יש לציין שבניגוד להחלטות ממשלה וכנסת הפסיקה אינה עומדת בביקורת בפני גוף חיצוני ואינה נפסלת או מוגבלת, אלא בפסיקה מאוחרת יותר המתקבלת על ידי ביהמ"ש העליון בעצמו.
לצד חקיקה שיפוטית ולאור מערך הסמכויות בו מחזיק ביהמ"ש העליון, כפי שצוין לעיל, שופטי בג"ץ מתערבים בהחלטות ממשלה וכנסת, ובכלל זאת בסוגיות הנוגעות למינויים פוליטיים, מדיניות, קשרי חוץ ועוד החלטות ופעולות מגוונות אחרות, כאשר גם כאן פסיקותיהם מחייבות את הרשויות האחרות ואת ציבור האזרחים.
סיטואציה שכזו מקנה לשופטים סמכויות ביצועית בפועל, כאשר על אף שאינם קובעים איזו מדיניות או מינויים ספציפיים יש לבצע אותם שופטים כן פוסלים בפועל החלטות מקבילות של שרים וחברי כנסת וכך משפיעים על אותן הסוגיות בדרך השלילה (גם אם לא על דרך החיוב).
חקיקה שיפוטית והתערבות בהחלטות ביצועיות נוגעות במישרין לסוגיית הריבונות של האזרחים בדמוקרטיות ליברליות, המתיימרות לקדש את מעמדם הבכיר של האזרחים, בעוד נבחרי ציבור ועובדי הרשויות נתפסים כמי שמשרתים את הציבור כנאמניו ואמורים לפעול בעבור האוכלוסייה ובשמה.
ריבונות אזרחית זו נשמרת כאשר החלטות ביצועיות וחקיקתיות הנוגעות לניהול המדינה הצפויות להשפיע על חיי האזרחים מתקבלות בפועל על ידי הפוליטיקאים, מעצם התפיסה כי סמכויות אלו מואצלות על ידי הריבון במדינה, הלוא הוא העם. בהקשר זה העם הוא זה אשר בוחר את הפוליטיקאים, פרקטיקה שמשמרת את הלגיטימציה השלטונית של נבחרי הציבור.
עוד יש להוסיף שהאזרחים ממשיכים לשלוט ולפקח אחר נבחרי הציבור באמצעות יכולתם לסיים את כהונתם במסגרתה בחירות כלליות. כך, החלטות ביצועיות וחקיקתיות אשר נעשות על ידי צדדים שלישיים כדוגמת נבחרי הציבור הינן עדיין לגיטימיות, בעוד עקרון ריבונות העם נשמר.
עם זאת, העברת סמכויות חקיקתיות וביצועיות הלכה למעשה לביהמ"ש העליון וליועמ"שים (הפועלים מטעם הרשות השופטת, מקבלים את סמכותם המחייבת מטעם פסיקת ביהמ"ש ומבססים את חוות דעתם על אותן הפסיקות עצמן) חותרת תחת עקרון הריבונות.
ערעור עקרון ריבונות העם נובע מעצם יכולתם של אותם גורמים לקבל החלטות החורגות מהכרעה בסכסוכים משפטיים וזאת על אף שלא נבחרו על ידי הציבור ואינם חבים באחריות כלפיו.
בהקשר זה, לצד העובדה ששופטים אינם נבחרים בבחירות כלליות בדומה לבחירות הנערכות ביחס לנבחרי הציבור ואשר מערבות את האוכלוסייה הרחבה, הציבור אף אינו יכול לסיים את כהונתם של השופטים או להטיל עליהם סנקציות במקרה שבו פסיקותיו של ביהמ"ש העליון חותרות תחת ערכי הציבור והשקפת עולמו.
משכך, שינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים מקשר בפועל בין סמכויותיהם של שופטי ביהמ"ש העליון לבין ריבונות העם. תיקוני החקיקה במסגרת הרפורמה המשפטית הנוגעים לוועדה לבחירת שופטים מביאים למצב שבו גם במקרה שביהמ"ש העליון יחרוג מסמכותו, אותן סמכויות עדיין יהיו קשורות לכל הפחות בעקיפין לציבור האזרחים ותהיינה נתונות לפיקוח של האוכלוסייה.
אותו הקשר והפיקוח יבואו לידי ביטוי בכך שהציבור בוחר את נבחרי הציבור, אשר יוסמכו בעזרת הרפורמה המשפטית לבחור בעצמם את השופטים.
כך, הרפורמה המשפטית מכוונת לשמירת עקרון ריבונות העם גם במקרה של ערעור עקרון הפרדת הרשויות, ופונה להיבטים שונים המהווים אבני יסוד במדינה דמוקרטית.