פנייתו של שר המשפטים יריב לוין למזכיר הממשלה עו"ד יוסי פוקס בעניין הצעת אי אמון ביועצת המשפטית לממשלה שמה על השולחן לראשונה את הליך הדחת היועמ"שית, גלי בהרב מיארה.
הדברים מגיעים לאחר תקופה ארוכה של עימותים פומביים בין הממשלה למערך הייעוץ משפטי, עד כדי כך שהשאלה מתי יגיע ניסיון הדחתה של היועמ"שית הפך להיות משאלה של אם לשאלה של מתי.
הפסקת כהונה של נושא משרה ציבורי כדוגמת יועץ משפטי לממשלה אינה עניין של מה בכך, ועל אף תקדים בהיסטוריה של המדינה המהלך אינו צפוי לעבור ללא קשיים ואתגרים מצדה של הממשלה.
החל מהמינויים הדרושים לועדה עמה הממשלה מחויבת להתייעץ לפני החלטה על הפסקת כהונה של יועצת משפטית מכהנת, ועד למבחן בג"ץ אשר יהווה בגדר התחנה הצפויה והאחרונה בהליך, לממשלה נכונו עוד מס' מאבקים בדרך.
כיצד צפוי להיראות ההליך, מהו המקור הנורמטיבי אשר מסדיר את השלבים להפסקת הכהונה של היועצת המשפטית לממשלה ומה עשוי לעמוד במוקד הבחינה המשפטית של החלטת הממשלה – הפרטים במאמר.
ההסדר להדחת היועמ"שית – החלטת ממשלה 2274
המנגנון אשר מסדיר את הפסקת הכהונה של היועמ"שית קבוע בהחלטת ממשלה מס' 2274 אשר התקבלה ביום 20.8.2000.
החלטה זו מונה ארבע סיבות שונות ונפרדות לצורך הפסקת כהונה של יועץ משפטי לממשלה:
חילוקי דעות מהותיים וממושכים בין הצדדים באופן אשר מונע שיתוף פעולה יעיל;
היועמ"ש עשה מעשה שאינו הולם את מעמדו;
היעדר כשירות של היועמ"ש לביצוע תפקידו;
חקירה פלילית שנפתחה נגד היועמ"ש או במקרה שבו הוגש נגדו כתב אישום.
החלטת הממשלה מתבססת על מסקנות דוח ועדת שמגר אשר נערך בשנת 2000 ומתייחס למינויו, כהונתו וסיום תפקידו של יועץ משפטי לממשלה.
ועדת שמגר מונתה בהמשך לפרשת בר-און חברון אשר במסגרתה עו"ד רוני בר און מונה לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה והתפטר זמן קצר אחר כך על רקע עתירה שהוגשה לבג"ץ וביקורת ציבורית בעקבות המינוי.
השר לוין מבסס את הצעתו להבעת אי אמון ביועמ"שית על שתי הסיבות הראשונות מבין הארבעה ומעלה טענות בדבר התנהלות בלתי הולמת של היועצת המשפטית וחילוקי דעות מהותיים וממושכים בין הצדדים, על פי התניות המופיעות בהחלטה מס' 2274.
הדחת היועמ"שית – פרוצדורה בתמצית
בהיבט הפרוצדורלי הליך הדחת היועמ"שית צפוי לעבור מס' תחנות, לאחר הודעתו של שר המשפטים יריב לוין למזכיר הממשלה יוסי פוקס בדבר כוונתו לבקש את אישור הממשלה להדיח את היועצת המשפטית לממשלה.
הליך ההדחה, כמו הליך המינוי, מוסדרים בהחלטות הממשלה אשר מתבססות בתורן על מסקנות דוח ועדת שמגר.
ראשית, על הממשלה לקבל החלטה המאשרת את הצעתו של שר המשפטים לוין להביע אי אמון ביועמ"שית ולאחר מכן להעביר את הדיון על המשך כהונתה לידי ועדה אשר אמונה על איתורם של מועמדים למשרת היועץ המשפטי לממשלה.
פעילותה של 'הועדה המקצועית-הציבורית' מוסדרת בהחלטת ממשלה 2274 והחלטת ממשלה 1773 אשר באה לאחריה והסדירה תיקונים בקודמת.
ועדה זו מופקדת על בירור ההתאמה של מועמדים למשרת היועץ המשפטי לממשלה והצעתם של מועמדים לתפקיד עבור הממשלה.
בנוסף, הועדה מעורבת בהליך הפסקת כהונה של יעומ"ש מכהן, כאשר ההדחה של היועמ"שית כפופה להתייעצות של הממשלה עם הועדה על פי סעיף 26 להחלטת ממשלה 1773.
בועדה חמישה תקנים ומתוכם רק שלושה מאוישים כיום: שופט בית המשפט העליון בדימוס אשר גרוניס, נציג הפקולטות למשפטים פרופסור רון שפירא ונציג לשכת עורכי הדין עו"ד תמי אולמן.
נציג רביעי מתמנה על ידי הממשלה מבין שרי המשפטים בעבר או יועצים משפטיים לממשלה בעבר, ונציג חמישי מתמנה על ידי ועדה חוקה, חוק ומשפט. שני המינויים נשלטים בפועל על ידי הממשלה (לה קיים רוב בועדת החוקה) ואינם מאוישים כיום בועדה.
לפיכך, לפני העברת הדיון בעניין הדחת היועמ"שית לידי הועדה במסגרת חובת ההתייעצות המוסדרת בהחלטת הממשלה, על הקואליציה לפעול על מנת להשלים את התקנים החסרים בועדה.
אין וודאות באשר לכיוון שאליו תיטה החלטת הועדה, כאשר על אף שליטתה של הממשלה בשניים מבין חמשת המינויים, לא ברור כיצד יצביעו שלושת החברים האחרים בועדה, כמו גם המינויים שיעשו על ידי הממשלה וועדת החוקה.
יש לציין כי יו"ר הוועדה, השופט גרוניס, התנגד למינויה של גלי בהרב מיארה לתפקיד היועצת המשפטית לממשלה. בנוסף, פרופסור שפירא נתפס כמי שמחזיק בעמדות שמרניות בכל הנוגע למערכת המשפטית.
לצד זאת, אין הדבר אומר בהכרח שיתמכו בהחלטה של הממשלה להדיח יועמ"שית מכהנת, החלטה אשר מהווה צעד די יוצא דופן במערכת המשטרית בישראל, גם אם לא חסר תקדים.
ראשית, על הממשלה להשלים את איוש הכיסאות החסרים בועדה, בה מכהנים כיום שלושה נציגים בלבד מתוך החמישה הקבועים בחוק.
שנית, לא ברור לאן תיטה הועדה בהחלטתה, כאשר על אף השליטה של הקואליציה באיוש שני המקומות החסרים קשה לצפות את הצבעתם של כל חמשת חברי הועדה בהינתן ההחלטה כבדת המשקל שעל סדר היום
לאחר הבעת העמדה של הועדה הכדור חוזר לידי הממשלה ועליה לקבל החלטה סופית בעניין ההדחה. הממשלה יכולה לקבל את המלצת הועדה או לסטות ממנה, בין אם הועדה מחליטה לחיוב או לשלילה על הדחת היועמ"שית.
במקרה של סיום כהונת יועץ משפטי לממשלה לועדה מעמד של גורם מייעץ בלבד, כאשר לצד חובת ההתייעצות עם הועדה שחלה על הממשלה, הממשלה בתורה אינה מחויבת להישמע לעמדת הועדה.
החלטות ממשלה 2274 ו-1773 מקנות ליועצת המשפטית לממשלה זכות שימוע הן בפני הועדה והן בפני הממשלה, במסגרתו היועמ"שית תוכל להציג את עמדתה באשר לטיעונים של הממשלה ושר המשפטים כנגד המשך כהונתה.
במקרה של החלטת ממשלה המאשרת את הדחת היועמ"שית, השלב הבא צפוי להתרחש בזירה המשפטית במסגרת עתירות אשר יוגשו לבג"ץ בעקבות ההחלטה על הדחתה של היועמ"שית מתפקידה.
בג"ץ עשוי לתת משקל הן לעמדה של הועדה בעניין ההדחה והן לכרך שהוכן על ידי הממשלה ובו מקרים מתועדים אשר אמורים לתמוך בטיעונים להדחה של היועמ"שית, אשר הוזכרו בפנייתו של השר לוין למזכיר הממשלה פוקס ועניינם בחילוקי דעות מהותיים והתנהגות שאינה הולמת.
הדחת היועמ"שית – ההיבט המהותי
השלב האחרון בהליך ההדחה של היועמ"שית עתיד להתנהל בבג"ץ, וזאת ככל והממשלה אכן תחליט על פיטוריה, צעד אשר צפוי לגרור עתירות לבית המשפט העליון.
הדיון העתידי בבג"ץ עשוי להתנהל בסימן הסיבות להדחה של היועמ"שית הקבועות בהחלטת הממשלה המסדירה את התנאים לסיום כהונה של היועצת המשפטית לממשלה.
במקרה שכזה עשויה להישאל השאלה אם הדינמיקה בין הממשלה, השרים וחברי הכנסת מהקואליציה מצד אחד לבין היועמ"שית ומערך הייעוץ המשפטי לממשלה מצד שני בשנתיים האחרונות מקיימת את אחד מבין התנאים הנדרשים לצורך הפיטורים המוזכרים במכתבו של השר לוין למזכיר הממשלה.
דגש מיוחד עשוי להינתן לקיומם של "חילוקי דעות מהותיים וממושכים בין הממשלה ובין היועץ המשפטי, היוצרים מצב המונע שיתוף פעולה יעיל" (סעיף 26(א)(1) להחלטת ממשלה מס' 1773).
יוזמתו של שר המשפטים לקדם החלטת ממשלה אשר עניינה סיום כהונתה של היועמ"שית מגיעה לאחר תקופה ארוכה של חילוקי דעות בין גלי בהרב מיארה לשרים בממשלה.
לשם ההמחשה ניתן לציין בין היתר את הדברים הבאים:
פערים בין הצדדים באשר להליכי חקיקה כדוגמת חוק הגיוס, מתווה לוין-סער ושינוי הליך המינוי של נציב תלונות הציבור על שופטים;
מינויים לתפקידים ציבוריים כדוגמת מ"מ נציב שירות המדינה;
החלטות אחרות אשר התקבלו בפורומים של הממשלה בניגוד לחוות הדעת של היועצת המשפטית לממשלה (או מי מטעמה במערך הייעוץ המשפטי) ולפרשנותה את כללי המשפט המנהלי.
שאלה מרכזית שצפויה לעלות במסגרת הבחינה המשפטית היא אם התנהלותה של היועמ"שית והמגעים בינה לבין הממשלה עולים עד לכדי חילוקי דעות מהותיים וממושכים אשר מונעים שיתוף פעולה יעיל.
עמדה נגד - הממשלה פועלת בניגוד לחוק והדין
העמדה אשר יוצאת נגד הקביעה בדבר חילוקי דעות מהותיים וממושכים מסבירה את הפערים בין הצדדים כפועל יוצא של התנהלות הממשלה אשר מתנהלת (או מעוניינת לפעול) בניגוד לחוק והדין הקיים.
על פי הנטען, במצב שכזה אין פגם בהתנהלותה של היועמ"שית, אשר ככלל מספקת פרשנות של החוק והדין על פי סמכויותיה, ובמקרה שכזה מבצעת את תפקידה בלבד.
עמדה בעד - הממשלה פועלת במסגרת סמכותה על פי החוק והדין
העמדה התומכת בקיומם של חילוקי דעות בין הצדדים עשויה להתבסס על אותם המקרים שבהם התגלו פערים בין הממשלה ליועמ"שית ויחד עם זאת התברר שהממשלה פעלה במסגרת סמכותה.
כך למשל, עשויות להיות סיטואציות שבהן חוות הדעת של היועמ"שית לא עלו בקנה אחד באופן מלא עם הפרשנות המשפטית הנכונה של החוק והדין הקיים על פי הפסיקה, כאשר העמדה של הממשלה חוסה באותו פער אשר קיים בין השניים.
לחלופין, ניתן לבחון אם ישנם מצבים שבהם הממשלה נהנתה ממתחם סבירות על פי החוק והדין בו היתה רשאית לפעול, ובפועל המתחם צומצם באופן שגוי בחוות הדעת של היועמ"שית.
שאז, הדבר עשוי לחזק את הסיכויים לקיומם של חילוקי דעות בין עמדת היועמ"שית לעמדה של הממשלה, אשר הינה לגיטימית מעצם היותה חוסה במסגרת החוק והדין הקיים.
בהקשר זה, לא כל חוות דעתה של היועמ"שית בנושאים שהגיעו לפתחו של בג"ץ קיבלו את חותמת הכשרות של בית המשפט העליון בפסיקתם של השופטים.
מקרה בולט עניינו בפרשת התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר התקשורת שלמה קרעי ואח' (בג"ץ 34680-08-24) אשר עסקה במינויה של ד"ר אודליה מינס לתפקיד מ"מ יו"ר הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו.
ההחלטה על המינוי נתקלה בהתנגדות של גלי בהרב מיארה ועתירה בעניין שהוגשה לבג"ץ נדחתה לבסוף בפסק דינם של השופטים.
פסיקה נוספת אשר עשויה ללמד על פערים בין חוות דעתה של היועמ"שית לבין עמדת הפסיקה ניתנה בפרשת התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר הביטחון (בג"ץ 6198/23).
פרשה זו עסקה בחוקתיות אי גיוסם של בחורי ישיבות בעידן שלאחר פקיעת תוקפו של פרק ג'1 בחוק שירות ביטחון אשר הסדיר פטור או דחיית גיוס עבור בני החברה החרדית.
שופטי בג"ץ אמנם פסקו כי המדינה אינה מוסמכת להימנע באופן גורף מגיוסם של בחורי ישיבות ולצד זאת נמנעו מלאמץ יעדי גיוס ברורים, ובכלל זאת יעדי הגיוס בהם נקבה היועמ"שית בחוות דעתה על פיה יש ביכולתו של צה"ל לגייס.
פרשה אחרת מתקופת כהונתה של הממשלה הקודמת מלמד על מקרה נוסף שבו חוות דעתה של היועמ"שית לא תאמה בדיעבד את עמדת הפסיקה.
אירוע זה פחות נוגע לסוגיה שבמוקד, אולם עשוי להעיד על מצבים שבהם חוות דעת של מערך הייעוץ המשפטי לממשלה אינן תמיד עוברות את מבחן בג"ץ או מצויות בהלימה עם החוק והדין החל בישראל.
לשם ההמחשה ניתן להזכיר את מינויו של שופט בית המשפט העליון לשעבר מני מזוז ליו"ר הוועדה למינויי בכירים במינוי קבע, החלטה אשר קיבלה את תמיכתה של היועמ"שית.
בעתירה שהוגשה לבג"ץ שופטי ההרכב פסלו את המינוי, כאשר השופט סולברג אף קבע בפסק דינו כי המינוי "נבחן בדרך שגויה, תוך סטייה ממערכת הדינים שנקבעה לגבי מינויים בתקופת בחירות" (פרשת לביא, זכויות אזרח, מינהל תקין ועידוד ההתיישבות נ' ראש הממשלה ואח' (בג"ץ 5403/22).