ביום 14 בדצמבר 2025 בג"ץ פסל את החלטת הממשלה על פיטורי היועצת המשפטית לממשלה, עורכת הדין גלי בהרב-מיארה. במוקד, עולות שאלות באשר לסמכות הממשלה לפטר את היועצת המשפטית והבחינה אם סיום הכהונה של עורכת הדין גלי בהרב-מיארה נעשו כחוק וכדין.
ההכרעה של בית המשפט העליון בעתירות שהוגשו בפניו מהווה שלב נוסף במחלוקת שסופה אינו נראה באופק באשר לאופנים שבהם הממשלה מפרשת את סמכותה, אל מול הפרשנות של דיני המשפט המנהלי על ידי בג"ץ והתפיסה של כל צד אודות הפרדת הרשויות בדמוקרטיה הישראלית.
שינוי הליך הפסקת הכהונה של היועמ"שית
ביום 8.6.2025 הממשלה קיבלה את החלטה מס' 3125 בנושא "הדרכים והתנאים למינוי והפסקת כהונת היועץ המשפטי לממשלה – תיקון החלטת ממשלה". (1)
ההחלטה תיקנה את החלטת ממשלה מס' 2274 מיום 20 באוגוסט 2000 בכך שאפשרה לממשלה להפסיק את הכהונה של היועצת המשפטית לממשלה אף ללא התייעצות עם ועדת האיתור המקצועית אשר מעורבת בהליך המינוי של נושאת המשרה.
לצורך כך, החלטה מס' 3125 קבעה תיקון להליך הקיים אשר מסמיך את הממשלה למנות ועדת שרים שבסמכותה לגבש עמדה בנושא, בהתאם לעילות הפיטורין שאומצו על ידי ההחלטה משנת 2000, אשר מתבססות על מסקנות ועדת שמגר.
בחודש יולי 2025, ועדת השרים אשר מונתה על ידי הממשלה קיבלה את החלטה מס' עמש/3 והניחה על שולחן הממשלה את נושא סיום הכהונה של עורכת הדין גלי בהרב-מיארה, ואת עמדתה על פיה בין הצדדים מתקיימת העילה לסיום כהונה הקבועה בסעיף 26(א) להחלטה המקורית:
"הממשלה רשאית להפסיק את כהונתו של היועץ המשפטי לממשלה באחת מאלה: (1) קיימים חילוקי דעות מהותיים וממושכים בין הממשלה ובין היועץ המשפטי, היוצרים מצב המונע שיתוף פעולה יעיל".
בהמשך לכך, הממשלה החליטה לסיים את הכהונה של היועצת המשפטית לממשלה בראשית חודש אוגוסט 2025, בהתאם למנגנון החדש אשר אומץ בהחלטה מס' 3125 ותנאיו.
סמכות הממשלה לסיים את הכהונה של היועצת המשפטית
הסמכות של הממשלה לסיים כהונה של יועץ משפטי לממשלה מתבססת על הוראות חוק שירות המדינה (מינויים), התשי״ט-1959 וחוק הפרשנות, התשמ״א-1981, כמו גם החלטות ממשלה אשר התקבלו בנושא בעבר.
סעיף 5 לחוק המינויים מסמיך את הממשלה לקבוע את הדרכים והתנאים למינוי היועץ המשפטי לממשלה, וסעיף 14 לחוק הפרשנות קובע שהסמכה למנות כוללת גם סמכות לבטל מינוי או לסיים כהונה.
מכוח סמכויות אלו התקבלו במשך השנים החלטות ממשלה אשר הסדירו את הפסקת הכהונה של היועץ המשפטי לממשלה. בראשן ניתן למנות בין היתר את החלטה מס' 2274 משנת 2000 אשר אימצה את מסקנות ועדת שמגר וקבעה עילות פיטורים מוגדרות וחובת היוועצות בוועדה מקצועית-ציבורית.
החלטה מס' 3125 מהעת האחרונה ביקשה לשנות מנגנון זה ולהוסיף עליו, כך שיהיה בסמכותה של הממשלה להחליט על סיום כהונה גם ללא היוועצות בוועדה, באמצעות הליך שיתנהל במעורבותה של ועדת שרים.
ההכרעה של בג"ץ בעתירות
בפסיקתו מחודש דצמבר האחרון אשר הכריעה בעתירות אשר הוגשו בנושא הפיטורים, בית המשפט העליון קבע כי החלטת הממשלה מס’ 3125 בטלה מחמת פגמים בהליך קבלתה. (2)
במסגרת פסק דינו, הנשיא יצחק עמית קבע בין היתר שההחלטה אושרה בהליך חפוז, ללא עבודת מטה סדורה, תשתית עובדתית או משפטית מספקת בהינתן טיב ההחלטה שעומדת על הפרק, וללא היוועצות בגורמי המקצוע הרלוונטיים (פסקה 50).
עוד הדגיש עמית שלא נבחנו חלופות ולא ניתנה הנמקה קוהרנטית לבחירה בוועדת שרים כתחליף לוועדה המקצועית, וכי ההנמקה אף לוקה בחוסר היגיון פנימי (פסקה 51). בנוסף, השינוי במנגנון נעשה בדיעבד, לאחר שהממשלה כבר הצהירה על כוונתה לפטר את היועצת (פסקה 53).
לבסוף, משנקבע כי די בפגם ההליכי כדי להביא לבטלות החלטה מס' 3125 (פסקה 54), נפלה ממילא גם החלטת הפיטורים עצמה של היועצת המשפטית לממשלה, אשר התבססה עליה (פסקה 55).
בעד הפסיקה של בג"ץ והפסילה של החלטת הממשלה
הפסיקה של בג"ץ מאשרת מחדש את הפרוצדורה לפיטורים של היועמ"שית כפי שרווחה לפני החלטות הממשלה האחרונות. בכך ההחלטה של השופטים משמרת את הדין המחייב אשר קיים בישראל מאז אימוץ מסקנות ועדת שמגר.
נזכיר כי עד להחלטות הממשלה האחרונות, לפני הפסקת כהונה של בכיר בשירות הציבורי נדרש להתייעץ עם ועדת האיתור (ועדה מקצועית ובלתי תלויה) שנתנה את ההמלצה על המינוי (ראו סעיף 45 לפסק הדין). הדרישה האמורה מתבססת על החלטות ממשלה קודמות ופרקטיקה משפטית על פיה מוסד הייעוץ המשפטי התנהל מזה שנים.
נקודת המוצא המשפטית היא כי סמכות הממשלה לסיים את הכהונה של היועצת המשפטית לממשלה, גם אם מעוגנת בחוק, אינה בלתי מוגבלת. דבר זה נכון גם לסמכות הממשלה לחזור בה מהחלטה קודמת, אשר בהתאם לפסיקה במסגרת בג"ץ פיטורי היועמ"שית:
"[…] אינה מוחלטת; סמכות הממשלה לחזור בה מהחלטותיה כפופה מטבעה לעקרונות ולכללי המשפט המינהלי – עליה להתקבל בהליך דיוני תקין וסדור, בהיעדר שיקולים זרים, בהגינות, בסבירות ובמידתיות" (סעיף 46 לפסק הדין)." וכן כי "[…] תנאי מינימלי ומקדמי לקבלת כל החלטה מינהלית הוא כי זו תתבסס על תשתית עובדתית מוצקה והולמת" (סעיף 47 לפסק הדין)
ההחלטה של השופטים אמנם שמה דגש על הפרוצדורה ותקינותו של ההליך, אולם על ידי כך מכוונת למהותם של דברים ומוודאת כי הליך הפיטורים של נושא משרה כה בכיר במערכת אכיפת החוק יעשה כשורה.
בג"ץ ממשיך התנהלות אשר מאפיינת את הערכאה המשפטית הגבוהה בישראל שמטרתה לוודא כי החלטות עליהן חוסה הדין המנהלי מתקבלות במנותק משיקולים זרים, בהתאם למנהל תקין ותוך עמידה ביסודות משפט המנהלי.
במובן זה, מתן הדגש על מהותם של דברים נעשה באמצעות פיקוח, בקרה וביקורת על ההליך ודרך קבלת ההחלטה שעל הפרק. בכך, השופטים אינם מתכחשים לסמכותה של הממשלה על פי חוק ואינם מחליפים את שיקול דעתה בשיקול דעתם, אלא מוודאים כי הסמכות אשר מוצאת מן הכוח אל הפועל נותרת במסגרת המשפטית המחייבת שלה על פי הדין הקיים במדינה.
פעם נוספת מגיעה לפתחו של בג"ץ סיטואציה משפטית בה מעורבת הממשלה, אשר מעוררת חשש מפני פוליטיזציה ונוגעת לפעילות של רשויות המנהל וגורמים מקצועיים במהותם ואשר כך עליהם להישאר, הרחק מהשפעה של שיקולים זרים.
החלטת הממשלה אשר משנה את מנגנון סיום הכהונה של היועמ"שית למעשה צובעת את הדמות הבכירה ביותר במנגנון אכיפת החוק בגוונים פוליטיים, מעצם הטלת עיקר הכובד בהחלטה על עמדתם של נבחרי הציבור.
פוליטיקאים עשויים להימצא בניגוד עניינים בנושא זה בהנחה שהם כפופים לחוות דעתה המשפטית של היועצת המשפטית לממשלה, אשר מגבילה את פעילותם.
במקרים אלו עולה החשש מפני הבאות ומה צפוי בהמשך כאשר יועצים משפטיים אשר אמורים לוודא את קיומו של מנהל תקין ויישום החוק והדין הקיים יפרסמו חוות דעת שאינם לרוחם של נבחרי הציבור.
הדבר מקבל משנה חשיבות בהינתן התפיסה של נושאת המשרה העומדת בראש מערך הייעוץ המשפטי בתור שומרת סף, אשר תפקידה לוודא שהממשלה פועלת על פי חוק.
מדרון חלקלק נוסף עניינו בהשלכות שעשויות להיות לשינוי מנגנון סיום הכהונה של יועץ משפטי לממשלה גם על מינויים של נושאי משרה אלו בעתיד. בהקשר הזה עולה השאלה אם אנו בדרך חזרה להתנהלות שאפיינה את המערכת הציבורית בישראל לפני שנות האלפיים, ואם אנו מעוניינים בכך.
בעד החלטת הממשלה והפיטורים של היועמ"שית
ההצדקות לפיטורים של היועמ"שית בהחלטה של הממשלה מתבססות על סמכותה של הממשלה על פי לשון החוק הקיים לסיים כהונה של יועץ משפטי מכהן, אשר נלמדת מסעיף 5 לחוק המינויים יחד עם סעיף 14 לחוק הפרשנות.
סמכות זו מקבלת חותם נוסף בהחלטת הממשלה מס' 3125, אשר שינתה את המנגנון לסיום כהונתו של בעל התפקיד הרם בראשות מערכת אכיפת החוק ועל פיה נערך התהליך בפועל מול עו"ד גלי בהרב-מיארה.
לצד המסכת של טיעונים משפטיים המטילים ספק בכשרותה של החלטת הממשלה בהתבסס על הדרך שבה התקבלה, אל לשכוח כי החוק בלשונו מסמיך את הממשלה להחליט על התנאים והדרכים לסיום הכהונה של יועץ משפטי מכהן.
התומכים בהחלטה עשויים לטעון שהדיונים בבג"ץ בעתירות המוגשות לפתחו למעשה מצרים את ידי הממשלה ומגבילים סמכות אשר המחוקק ראה לנכון להפקיד בידיה. כל זאת, בנימוקים אשר נעים על ספקטרום רחב שבו טענות פרוצדורליות, דינים מנהליים, מסקנות של ועדות מקצועיות ותוצרים אחרים.
מרביתם נוצרו במקור מחוץ למערך החקיקה הרשמי והכתוב של מדינת ישראל, וכולם ככלל חוסים תחת הפרשנות של בית המשפט העליון.
חלקם אמנם אושרו בהחלטת ממשלה אולם, ישאלו התומכים בפיטורים, האם הגורם המאשר שנתן תוקף למסקנות מקצועיות בטבען בהחלטה קודמת לא רשאי לחזור בו ולשנות את המנגנון הקיים בהחלטה חדשה? האם הגוף שמוסמך לאשר אינו מוסמך להפקיע את האישור? האם סמכות הממשלה קיימת במקרה שמגביל את סמכותה אולם לא קיימת במקרה המרחיב את סמכותה?
על רקע האמור עולה התהייה מהו ערכה של החקיקה, אם מוחלת ומתפרשת במאוזן בנסיבות שונות ומתי כוונתו של המחוקק באה לידי ביטוי הלכה למעשה. כל זאת, ככל וניתן להגביל את תוצרי הפעילות של הכנסת באמצעות אקטים חוץ חקיקתיים ממקורות שונים, אשר השליטה של הפוליטיקאים עליהם מוגבלת למדי.
שאלות אלו עשויות להשליך על מקומם של נבחרי הציבור בדמוקרטיה הישראלית, וכפועל יוצא מכך על מקומם של ציבור האזרחים, אשר אמורים לתפקד כריבון בקהילה הפוליטית בה אנו חיים באמצעות נבחריהם ברשויות המדינה.
בג"ץ אמנם אינו מכחיש את סמכותה של הממשלה לסיים את כהונתה של היועצת המשפטית ולא את הסמכות של הממשלה לחזור בה מהחלטה קודמת בנושא. אולם הן סיום הכהונה והן חזרה מהחלטה מותנים על ידי שופטי בית המשפט העליון בתנאים מקדימים, מנהליים באופים וחלקם פרוצדורליים במהותם, אשר עיקרם נוצרו בפסיקה עצמה.
כך כותב הנשיא עמית בפסקה 47 לפסק דינו בבג"ץ פיטורי היועמ"שית:
"בכלל זה, תנאי מינימלי ומקדמי לקבלת כל החלטה מינהלית הוא כי זו תתבסס על תשתית עובדתית מוצקה והולמת […] כידוע, עוצמתה של דרישה זו משתנה בהתאם לטיבו של הגוף המחליט, למידת מורכבותה ולהיקף חשיבותה של ההחלטה הנדונה ולמכלול נסיבותיה הפרטניות. […] ויודגש, אי עמידה בתנאי זה "מהווה עילה עצמאית להתערבות שיפוטית" (בעניין האחרון הנשיא מפנה לבג"ץ 8647/22 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' משרד הרווחה והביטחון החברתי, פסקה 81 לפסק דינו של השופט אלרון (18.9.2025)).
באשר לשיקולים עבור חזרה של הממשלה מהחלטה קודמת, הנשיא מפנה בפסקה 48 לפסק דינו לפסיקה קודמת שלו אשר ניתנה בבג"ץ 54321-03-25 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 66 (21.5.2025). בדבריו הנשיא מקנה חשיבות להחלטות קודמות בנושא הרלוונטי ולבחינה אם הסטייה מהן מתבססת על נסיבות מוצדקות.
דרישות אלו שנוגעות לעצם ההליך המנהלי נאכפות כך שיש בכוחן לבטל הלכה למעשה את ההחלטה של הממשלה אף ללא בחינה מהותית של ההחלטה לגופה, בהתאם לעילות הפיטורים של היועצת המשפטית לממשלה אשר עומדות בבסיסה (פסקה 56).
ביניהן, טענות אשר נוגעות לטיב היחסים בין הממשלה ליועמ"שית, חילוקי הדעות אשר קיימים בין הצדדים וההשלכות הנובעות כתוצאה מכך על העבודה הביצועית והשוטפת של הממשלה והרשות המבצעת.
בפועל, החלטת הממשלה בדבר סיום הכהונה של היועצת המשפטית הוכרזה כבטלה, לא בעקבות היעדר עילות לפיטורים על פי החוק אלא בעקבות הפגמים שנפלו בהחלטת הממשלה בדבר שינוי המנגנון לסיום הכהונה. כך, ביטול ההחלטה הפרוצדורלית בטבעה הוביל לביטול ההחלטה המהותית בדבר הפיטורים של היועמ"שית, אשר התבססה על הפרוצדורה שנפסלה.
הדגש אשר על ידי בג"ץ לעצם הליך קבלת ההחלטה על סמך סטנדרטיים משפטיים שבחלקם עוצבו בפסיקה, מתקיים בד בבד עם אתגרים פרוצדורליים עמם הממשלה התמודדה בהליך הנדון.
בהם ניתן למנות את סירוב הפרקליטות לייצג את עמדתה בעתירה והיעדר איוש הועדה המקצועית, אשר לה תפקיד בהליך סיום הכהונה של היועצת המשפטית לממשלה עובר להחלטה מס' 3125. בהקשר זה, הנימוקים של הממשלה אשר נתלו על האיוש של הועדה כצידוקים להחלטה על שינוי המנגנון לסיום הכהונה נדחו על ידי בג"ץ (ראו פסקה 51).
מבט שלישי
היעדר התייחסות מפורטת של בג"ץ להחלטת הפיטורים לגופה והתמקדות הפסיקה בחוקתיות ההחלטה לשינוי הליך הפיטורים דוחים לעת עתה את הדיון המהותי בנושא העילות לפיטורים של עו"ד גלבי בהאב-מיארה מתפקידה.
בישראל קיימות דעות חלוקות באשר לעצם המהות של מוסד הייעוץ המשפטי, ואם תכליתו של היועץ המשפטי לממשלה היא אך לייעץ לממשלה, כהגדרה הלשונית של תוארו, או לשמש בתור הפרשן המוסמך של החוק, בהתאם לעמדה השוררת כיום בבג"ץ.
תפיסות שונות כאמור משקפות במידה רבה חילוקי דעות עמוקים יותר במוסדות הממשל בישראל באשר לתפקידה וסמכויותיה של המערכת המשפטית, ועשויים לאפיין היעדר הסכמות שעולים לעיתים בין הממשלה למערך הייעוץ המשפטי.
מעבר לכך, פערים אלו עשויים להאיר על הבדלים בעמדות בדבר מרחב הסמכות שנדרש להינתן לממשלה לסיים כהונה של יועמ"ש מכהן ומרחב העצמאות אשר נדרש להינתן לממשלה למנות בעצמה את אותו נושא משרה אשר מנצח על מערכת אכיפת החוק.
בהקשר זה, פוליטיזציה במינוי והפסקה של הכהונה כאשר עסקינן ביועצת המשפטית לממשלה עשויה להתנגש עם תפיסתה של היועמ"שית כשומרת סף ותפקידה המוכר כיום בתור הפרשנית המוסמכת של החוק.
הגדרת תפקיד שכזו דורשת מידה רבה של עצמאות ליועצת המשפטית ומייצרת בפועל חיץ אל מול הממשלה, על רקע הנאמנות של בעלה התפקיד לחוק והדין החל, אשר לבד מהחקיקה של הכנסת מתעצב במידה רבה במסגרת פסיקותיו של בג"ץ.
הדברים עשויים להיבחן באור שונה במקרה של צידוד במעמדה המתחרה, לפיה היועצים המשפטיים אמורים לשמש בתור גורמים מייעצים לממשלה, על מנת לאפשר לנבחרי הציבור להוציא אל הפועל את מדיניותם בהתאם לגבולות הקיימים של המשפט.
הגדרת התפקיד של מערך הייעוץ המשפטי לממשלה בכלל והיועצת המשפטית לממשלה בפרט, והמהות אותה בוחרת שיטת המשפט הישראלית לאמץ בקשר אליהם, עשויים להשליך על האופנים שבהם ייבחנו החלטות פרוצדורליות אודות מינוי וסיום כהונה וטיב הדינמיקה, היחסים ומאזן הסמכויות בין הצדדים.
כך, ובהתאם לפסיקה של בג"ץ:
"[…] מעורבותה של הוועדה המקצועית-ציבורית – נועד לקבוע מגבלות פורמליות על סמכות הממשלה בהליכי המינוי והפסקת הכהונה, ובכך להבטיח שהיועץ המשפטי לממשלה, בהיותו שומר סף, "יוכל לקיים סמכויותיו וחובותיו כגורם מקצועי, כשיר, ובלתי-תלוי שאינו כפוף בביצוע כוחותיו וחובותיו למרותה של הרשות המבצעת"" (ראו פסקה 49, אשר מפנה לעמ' 59-60 בדוח ועדת שמגר).