תיקון מס' 6 לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים אושר בימים האחרונים בקריאה ראשונה בוועדת חוקה, חוק ומשפט ומצוי כעת בשלבי הכנה לקראת קריאה שניה ושלישית בכנסת.
התיקון מסדיר את דרכי הבחירה של הנציב אשר יעמוד בראש נציבות תלונות הציבור על שופטים ומהווה אקט חקיקה נוסף אשר מייצר עמדות מפוצלות ופערים בקרב ח"כים בקואליציה ובאופוזיציה.
חשיבותה של המחלוקת מקורה בתפקידה של הנציבות כגורם מבקר ומפקח אחר פעילותם של שופטים בערכאות השונות במדינה.
בכך, הנציבות, אשר מהווה יחידת סמך במשרד המשפטים, מחזיקה בסמכות ייחודית שאינה מצויה בידי מוסד ציבורי אחר וחיצוני למערכת בתי המשפט בישראל.
מפאת עובדה זו, שינוי בדרכי הבחירה של הנציב והעברת סמכות זו לידי נבחרי הציבור מעוררים וויכוחים רבים בקרב נבחרי הציבור.
המתנגדים לתיקון המוצע מסווגים את המתווה החדש כחוליה נוספת ברפורמה (המהפכה) המשפטית, אשר מתאפיינת בערעור האיזונים והבלמים ובשינוי שיטת המשטר ותחומי הסמכות של שלושת הרשויות בדמוקרטיה הישראלית.
התומכים רואים במתווה תיקון בעל חשיבות עליונה, ומדגישים את עצם סמכותה של הנציבות לבחון את פעילות השופטים אשר אינה מצויה בידי מוסד אחר, והחיוניות לשמר תפקיד שכזה בידיים בלתי תלויות, למען עבודת ביקורת נקיית כפיים שתחול גם על פעילותם של שופטים.
המאמר סוקר את עיקרי התיקון, תוך עריכת השוואה למצב הקיים היום, לצד תיאור המחלוקות והטענות המרכזיות של הצדדים, והצגת הסכנות לעומת ההזדמנויות אשר עשויות לנבוע כתוצאה ממתווה החקיקה החדש שמעסיק בימים אלו את המערכת הפוליטית בישראל.
נציבות תלונות הציבור על שופטים
נציבות תלונות הציבור על שופטים הוקמה בשנת 2002 ופועלת מכוח חוק נציב תלונות הציבור על שופטים, התשס"ב-2002.
הנציבות כפופה למשרד המשפטים ומהווה יחידה ייעודית לטיפול בתלונות של הציבור הרחב כנגד התנהגות של שופטים בערכאות השונות בישראל במסגרת תפקידם.
בעניין זה, סעיף 2 לחוק מסדיר את תפקידה של הנציבות:
"נציב תלונות הציבור על שופטים יעמוד בראש יחידה שתיקרא "נציבות תלונות הציבור על שופטים" שתברר, בהתאם להוראות חוק זה, תלונות על התנהגות שופטים במסגרת מילוי תפקידם, לרבות בדרך ניהול משפט על ידם."
הנציבות מתמקדת בטיפול בתלונות בגין התנהגותם של שופטים במקרים קונקרטיים, שוטפים ויומיומיים אשר אינם נוגעים לליבה המקצועית והמשפטית של עבודת השופט, כדוגמת הכרעה בשאלות משפטיות או ראייתיות, נושאים שניתנים לערעור על פי דין (למעט בעניינים הנוגעים להתנהגות של שופט במילוי תפקידו), ועוד.
יחידה זו במשרד המשפטים הוקמה בזמנים שבהם לא פעל גוף מקביל אשר לו היתה הסמכות לפקח אחר פעילותם של השופטים, ובמידת הצורך לתת מענה לתלונות של הציבור הרחב בגין התנהלותם של שופטים במסגרת מילוי תפקידם.
ככלל, כל אדם יכול להגיש תלונה לנציבות בשל התנהגות של שופט, כפי שמוסדר בסעיף 14(א)(1) לחוק:
"רשאי להגיש תלונה לנציב… כל אדם הרואה עצמו נפגע בשל התנהגותו של שופט במסגרת מילוי תפקידו כשופט לרבות בדרך ניהול המשפט על ידיו, או מי שאותו אדם הסמיך לכך;"
מקרים שמטופלים על ידי הנציבות מתמקדים, בין היתר, בהתבטאויות בלתי ראויות של שופטים, בעיות מנהלתיות אשר נלוות לעבודת השיפוט, עיכובים במתן החלטות או פסקי דין, אווירה שלילית אשר נוצרת בדיונים בעקבות התנהלותם של שופטים, ועוד.
משכך, בהתאם לתפקידה ותחומי סמכותה הקבועים בחוק, הנציבות אינה מפקחת או בעלת הסמכות להשפיע על שיטת המשטר בישראל, ובכלל זאת אינה רשאית או מוסמכת לדון בסוגיות הבאות:
(א) תחומי סמכותן של שלושת הרשויות; (ב) ביקורת שיפוטית על פסקי דין של בתי המשפט; (ב) היבטים הנוגעים בהפרדת רשויות, איזונים ובלמים או קשרי הגומלין בין הרשות השופטת ומערכת בתי המשפט לבין הכנסת, הממשלה ונבחרי הציבור.
נציב תלונות הציבור על שופטים
נציב תלונות הציבור על שופטים עומד בראש הנציבות ומכהן לתקופת כהונה אחת בת חמש שנים.
בהתאם להוראות החוק, הנציב נבחר על ידי הוועדה לבחירת הנציב שבפועל הינה הוועדה לבחירת שופטים, וזאת מבין המועמדים אשר מוצעים לוועדה בהסכמה משותפת של שר המשפטים ונשיא בית המשפט העליון.
הנציב רשאי לפתוח בבירור של תלונה שהוגשה לנציבות ככל ואינה תלונה שאין לבררה על ידי הנציבות בהתאם לחוק (למשל – תלונה בענין שאלה משפטית או ראייתית אינה בסמכות הנציבות), או כזו הדורשת טעמים מיוחדים לבירורה אשר לעמדת הנציב אינם מתקיימים בנסיבות העניין.
במסגרת סמכויותיו הנציב רשאי, בין היתר, לשמוע את דברי הצדדים המעורבים ככל וראה שיש בכך תועלת, וכן רשאי הוא:
"לקבל מכל אדם או גוף, בתוך תקופה שיקבע ובאופן שיקבע… כל ידיעה או מסמך העשויים, לדעת הנציב, לסייע בבירור התלונה" (סעיף 20(ב) לחוק)
אולם, סמכותו של הנציב מוגבלת, כאשר הנציב לבדו אינו רשאי לנקוט בפעולות הדחה של שופטים, גם כאשר לעמדתו סיום כהונה של שופט נדרש במקרה הקונקרטי.
בעניין זה, מסקנותיו של הנציב מתאפיינות במעמד של המלצה, אותה רשאי הנציב להעביר לוועדה לבחירת שופטים, לשר המשפטים או לנשיא המדינה, שאינם מחויבים לקבלה.
בנוסף, החלטתו של הנציב וכן מסמכים אשר הוכנו במהלך תפקידו אינם בעלי מעמד ראייתי בהליכים משפטיים או מעין שיפוטיים (סעיף 24(ב) לחוק).
הרקע למחלוקת
הנציב האחרון שכיהן בראש הנציבות היה שופט בית המשפט העליון בדימוס, אורי שהם, אשר סיים את כהונתו בחודש מאי 2024.
מאז ובמשך למעלה מחודשיים כיסא הנציב נותר ריק בעקבות היעדר הסכמות בין שר המשפטים, יריב לוין, לבין מ"מ נשיא בית המשפט העליון, השופט עוזי פוגלמן, על זהותו של מועמד מוסכם לכהונת הנציב אשר יוצע לוועדה לבחירת הנציב.
תיקון מס' 6 לחוק נציבות תלונות הציבור על שופטים נוצר ברקע אותן הנסיבות ותכליתו להסדיר פרוצדורה שונה לבחירת הנציב במקום זו המוסדרת כיום בחוק, ולתת מענה למצב הקיים אשר מתאפיין במבוי סתום ובכך שנכון להיום אין בעל תפקיד אשר מכהן בראש הנציבות.
עיקרי התיקון לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים
בהתאם לתיקון החדש, הגורמים אשר רשאים להציע מועמד לכהונה כנציב אשר יעמוד בראש נציבות תלונות הציבור על שופטים הינם שר המשפטים או עשרה ח"כים.
במקרה שבו מוצעים שני מועמדים ומעלה, המועמד אשר ימונה כנציב יהיה מי שיקבל את קולותיהם של לפחות 70 ח"כים, במסגרת הצבעה חשאית אשר תיערך במליאה.
המועמד הנבחר על ידי הכנסת ימונה לכהונה בפועל על ידי נשיא המדינה.
הוראות אלו מיועדות לבוא במקום ולהחליף את תהליך המינוי הקיים וכך לבטל את סמכותם ומעורבותם של נשיא בית המשפט העליון – אשר כיום מציע יחד עם שר המשפטים את המועמדים – והועדה לבחירת שופטים – אשר כיום בוחרת את המועמד לכהונה מבין המועמדים המוצעים.
הזדמנויות | חששות
תיקון מס' 6 לחוק נציב תלונות הציבור על השופטים מעלה מס' סוגיות בהן נדרש לדון במסגרת בחינת ההצדקות לחקיקתו, ובהן הרפורמה החיונית במוסד הנציבות מחד אל מול האתגרים שעשויים להיווצר באופני התיקון המוצעים מאידך.
המחלוקת הנוכחית בין התומכים והמתנגדים לתיקון עשויה לשקף את הפיצול בין התכליות הכפולות של מוסד הנציבות והסדרתו בחקיקה, והשיקולים אשר השפיעו על המתווה שנבחר במקור לצרכי בחירת הנציב.
תכליות אלו באות לידי ביטוי באיזון בין נשיאה של השופטים באחריות כלפי הציבור באמצעות מוסד נציבות עצמאי ובלתי תלוי בגורמים שעליהם הוא מפקח לבין המשך שימור עצמאות שיקול הדעת השיפוטי של השופטים.
אותן התכליות היוו חלק מהשיח של ועדת חוקה, חוק ומשפט בעת הליכי החקיקה של החוק בשנת 2002 ואף הוזכרו במהלך דיוניה של הועדה לפני מס' ימים אשר עסקה בתיקון המוצע לחוק.
לאור האמור, בעת הקמת מוסד הנציבות בחקיקה הוחלט על הכפפתו למשרד המשפטים ולא לרשות השופטת, ומנגד לאפשר תהליך בחירה בו יהיו מעורבים שופטים ונבחרי ציבור כאחד, בהתאם להרכב הוועדה לבחירת שופטים.
ניגוד העניינים הקיים וזה שעשוי להיווצר
היתרונות הטמונים בתיקון המוצע לחוק מתבססים על מתן מענה לניגוד עניינים כפול אשר קיים במצב הנוכחי באשר לבחינת התנהגותם של שופטים במסגרת עבודתם.
ניגוד עניינים ראשון מתמקד במעורבות של הרשות השופטת באמצעות שופטי בית המשפט העליון בהליכי המינוי של הנציב.
בעניין זה נזכיר כי הנציב הינו הגורם המרכזי במוסד הנציבות אשר תפקידו לפקח אחר פעילותם של השופטים.
לפיכך, מצב שבו תהליך המינוי של הנציב כפוף להסכמה של נשיא בית המשפט העליון בעת ההחלטה על המועמדים שיוצעו לוועדה, ומושפע בהמשך מההצבעה של שופטי בית המשפט העליון בעת בחירת המועמד בוועדה, מביא לכך שלשופטים קיימת זכות וטו על מינוי הנציב שאמור לפקח אחר פעילותם.
ניגוד עניינים שני מתקיים בעקבות דרישת הכשירות הקבועה בחוק אשר עורכת הקבלה בין מי שכשיר להתמנות לתפקיד הנציב לבין מי שכשיר להתמנות לתפקיד של שופט בבית המשפט העליון.
לאור האמור, עשויים להיווצר מקרים שבהם גורמים אשר מתמנים לתפקיד הינם שופטי בית משפט עליון בדימוס שיהיו אחראים על ביקורת אחר התנהגותם של שופטים אחרים, ובכלל זאת שופטים בבית המשפט העליון שייתכן וכיהנו לצידם באותה ערכאה שיפוטית.
ביטול מעורבותם של השופטים בעת הליך המינוי של הנציב עשוי לכל הפחות לתת מענה לניגוד העניינים הראשון ולסייע בבנייה של מוסד נציבות נייטרלי במובן זה שאינו תלוי ברשות השופטת אשר אנשיה עתידים לעמוד במוקד הבחינה של הנציבות.
מצב שכזה עשוי לקדם התנהלות תקינה ומקצועית של מוסד הנציבות במהלך פעילותו השוטפת ובחיזוק האמון של הציבור במערכת המשפט, שעה שפעילותה עומדת לבחינה ופיקוח, גם אם בהיקף מוגבל ומצומצם אשר תחום בהתאם לגבולות הקבועים בחוק ובכפוף לתנאיו.
מנגד, המבקרים של התיקון מצביעים על תהליך של פוליטיזציה וניגוד עניינים מסוג אחר שעשוי להיווצר מקום בו הרשות השופטת תעמוד לבחינה ופיקוח בפועל על ידי מי שעתיד להתמנות על ידי חברי הרשות המחוקקת, אשר פעילותה עומדת במוקד עבודת הביקורת השיפוטית של בית המשפט העליון.
אין להמעיט מחשיבותו של טיעון זה, כאשר התיקון מעניק כוח ואמצעים (גם אם באופן עקיף) לנבחרי ציבור שלא היו בידיהם קודם לכן, לשם בחינת התנהגותם של השופטים על ידי מוסד אשר אף רשאי להמליץ על הדחתם.
התיקון מעלה חשש לאפקט מצנן לפעילות הביקורת השיפוטית של בתי המשפט על עבודת הכנסת והממשלה וחשש מפני קבלת החלטות של הנציבות בהתבסס על מניעים זרים אשר חורגים מדלת אמותיה של בחינה מקצועית וכזו שמכירה בנסיבות פעילותה ומאפייניה של המערכת המשפטית.
לצד זאת, חשוב להדגיש כי מוסד הנציבות הינו מוגבל בסמכויותיו, בעוד שהחלטותיו תחומות לבחינה של התנהגות השופטים במקרים קונקרטיים, בעוד שהנציבות אינה מתמקדת בביקורתה בליבה המקצועית של עבודת השופטים, כדוגמת בשאלות משפטיות, תחומי סמכותה של הרשות השופטת, וכיוצ"ב.
כמו כן וכפי שצוין לעיל, מעמד החלטותיה של הנציבות אינו מחייב ואין להן מעמד ראייתי בהליכים משפטיים.
לאור האמור, נדמה שהחשש מפני מדרון חלקלק ושינוי אפשרי במבנה המשטרי במדינת ישראל, פגיעה באיזונים ובלמים וערעור הפרדת הרשויות בעקבות התיקון לחוק אינו סביר.
מענה לאיוש משרת הנציב
מדברי ההסבר לתיקון המוצע ובעקבות חילופי הדברים במסגרת ועדה חוקה, חוק ומשפט עולה כי מטרה מרכזית שעומדת בבסיס התיקון הינה מתן מענה למשבר הקיים באיוש משרת הנציב, על רקע היעדר הסכמה משותפת של שר המשפטים ומ"מ נשיא בית המשפט העליון על זהות המועמדים.
כאמור, משרת הנציב אינה מאוישת מזה מס' חודשים, סיטואציה אשר מייצרת מגבלות על עבודת הנציבות וכאשר ברקע תלונות המופנות מקרב הציבור למוסד לצרכי בדיקת התנהלותם של שופטים במקרים פרטניים.
התיקון לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים נועד לתת מענה למבוי סתום שכזה באמצעות העברת הסמכויות לבחירת המועמדים לנבחרי הציבור.
הסמכת שר המשפטים או לחלופין עשרה ח"כים להציע מועמדים למשרה עשויה לסייע בצליחת השלב המקדים במסגרתו מוצעים המועמדים, אשר במצב הנוכחי אין לו מענה.
מה שכן, המבקרים של התיקון מפנים את תשומת הלב להמשך התהליך ולדרישה הקבועה בתיקון לרוב של 70 ח"כים לכל הפחות שיצביעו עבור מועמד מסוים לצרכי בחירתו, ככל ומוצעים מס' מועמדים לתפקיד.
היקף של קולות כאמור אינו מושג אוטומטית באמצעות הרכב הקואליציה הנוכחית אשר מונה 64 ח"כים בסך הכל, כאשר מבוי סתום עשוי להיווצר פעם נוספת ככל ולא יתגבש קונצנזוס בין חברי הקואליציה לבין מס' חברים באופוזיציה הדרושים על מנת להגיע לרוב הקבוע בתיקון.
לא מן הנמנע שסיטואציה שכזו תחזור על עצמה גם בכנסות הבאות, במקרה שבו מס' חברי הקואליציה יהיה נמוך מ-70 ח"כים.
בעניין זה, ניתן להתדיין על הסבירות להגעה למבוי סתום ככל ויאומץ מודל הבחירה החדש בהשוואה למצב הקיים, בהתחשב בקיטוב אשר קיים היום במערכת הפוליטית וזאת גם במצב שבו כל 64 חברי הקואליציה יתייצבו מאחורי מועמד מוסכם אחד.
מנגד, יש לציין גם את היתרון הטמון בחובה הקבועה בתיקון לרוב אשר אינו נתון בידי הקואליציה מעצם הרכבה ומס' חבריה, וההכרח של נבחרי הציבור משני צדי המתרס לבוא בדין ודברים על מנת לגבש הסכמה רחבה אשר חורגת מגבולות הקואליציה הנוכחית באשר לזהות הנציב הבא.
סיטואציה שכזו עשויה אמנם לייצר מגבלות בדרך לבחירה של המועמד המוסכם לתפקיד, ואולם מנגד גם לעודד שיח והידברות בין הצדדים ולקדם תהליך בחירה שיתבסס על מערך עמדות ושיקולים רחב יותר, יתאפיין בלגיטימציה חזקה יותר ושבו יהיו מעורבים ח"כים מהממשלה ומחוצה לה.
מקצועיות הגורם אשר ימונה לנציב
מבקרים של התיקון המוצע לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים מפנים את תשומת הלב לחשש מפני איוש משרת הנציב על ידי אדם אשר יהיה נטול כישורים מקצועיים, ידע או ניסיון הדרושים לצורך מילוי התפקיד.
בעניין זה, התיקון המוצע מסיר במסגרתו את הוראות סעיף 3(ג) לחוק הקיים, אשר מחייבות להביא בחשבון את המעמד הציבורי וההיכרות עם מערכת המשפט במסגרת הצעת המועמדים לתפקיד.
אקט שכזה מעלה תהיות באשר להכשרת הדרך לקראת מינויים אשר יתבססו על שיקולים זרים, במסגרתם ייבחרו מועמדים שאינם אוחזים בסט הכלים הדרוש על מנת למלא את התפקיד כהלכה.
מנגד, חשוב להדגיש שהוראות החוק אשר דנות בכשירות הנציב מציבות קריטריונים נוספים שאינם מתבטלים או עוברים שינוי במסגרת התיקון החדש, ובמרכזם הוראות סעיף 3(א) לחוק אשר מציינות כדלקמן:
"מי שכשיר להתמנות שופט של בית המשפט העליון כשיר להתמנות נציב תלונות הציבור על שופטים"
תנאי כשירות כאמור שנדרש להתקיים בנציב הנבחר, אשר משווה בין כשירותו של הנציב לכשירות של שופט בית משפט עליון, נותן מענה חלקי לפחות לאותן חששות ומציב תנאי סף מקצועיים מעולמות השיפוט והמשפט גם בחקיקה עתידית.
שינוי כללי המשחק תוך כדי המשחק
ביקורת נוספת אשר עולה בהקשרו של התיקון החדש לחוק נוגעת לבעייתיות המאפיינת קביעה של הסדרים משטריים ללא הסכמה רחבה, אשר ייכנסו לתוקפם באופן מיידי ובמהלך תקופת כהונתן של הכנסת והממשלה בה נקבע ההסדר.
פרקטיקה זו חורגת מהדין והנוהג בישראל אשר נובעים מעקרון שלטון החוק, ולפיהם חקיקה ותיקוני חקיקה נדרשים להיות כלליים ולא פרסונליים ולהיעשות מאחורי "מסך הבערות", בנסיבות שבהן לא ברור עם מי תיטיב החקיקה (בג"ץ 2905/20 התנועה למען איכות השלטון נ' כנסת ישראל (פורסם בנבו, 12.7.2021)).
המתנגדים לתיקון המוצע לחוק טוענים להפרה של העיקרון על רקע היעדר קונצנזוס לדבר התיקון, ובשים לב שמדובר בחקיקה אשר נוגעת לפעילותן של הרשויות ולכך שהתיקון לחוק צפוי להיכנס לתוקף במהלך תקופת כהונתה של הכנסת והממשלה הנוכחיות.
במקרה הנידון עולה שאלה אם אכן ברור עם מי יטיב תיקון החוק ואם אכן ניתן להצביע על סיעות הקואליציה אשר תומכות בתיקון כנהנות העיקריות של הנורמה החדשה.
חשוב לציין בעניין זה כי ההסדר אשר קבוע בתיקון לחוק מביא למצב שבו הקואליציה מחזיקה במירב הקולות הדרושים לצורך בחירה בנציב, בשים לב שהקואליציה מונה 64 ח"כים והרוב הדרוש עומד על 70 ח"כים בלבד.
מנגד ראוי לתת את הדגש לכך שלא מתקיים רוב אוטומטי לטובת חברי הקואליציה בבחירת הנציב, נתון אשר גם הודגש על ידי המתנגדים לתיקון ומתואר על ידם כחיסרון נוסף לאקט החקיקה שלא פותר את בעיית המבוי הסתום הקיימת היום בבחירת מועמד לכהונת הנציב.
היבט נוסף אשר חשוב להזכיר הינו העובדה שמוסד הנציבות מתנהל ללא נציב במשך למעלה מחודשיים, ונכון להיום האלטרנטיבה המרכזית לפתרון המצב מתבססת על התיקון לחוק, או לחלופין ניסיון להגיע להסכמות בין שר המשפטים למ"מ נשיא בית המשפט העליון, אופציה אשר לא צלחה עד כה.
בנסיבות אלו עולה שאלה אם קיים פתרון אחר באופק בטווח הזמן הקרוב ואם זה מן החוק ומן הדין כי מינויו של נציב למוסד נציבות תלונות הציבור על שופטים יידחה לתקופה ארוכה יותר, או שהחלת ההסדר החדש תיעשה מהכנסת הבאה, תוך השארת הסוגיה ללא מענה קונקרטי עד לבחירות הבאות.