הרשות המחוקקת הינה אחת מבין שלושת הרשויות המרכזיות בממשל של מדינה דמוקרטית ואחראית על מערך החקיקה, פיקוח על הרשות המבצעת וייצוג הריבון במדינה.
בדמוקרטיה ליברלית, הייחודיות של בית המחוקקים מתבטאת במימוש של עקרון ריבונות העם במסגרת הפעילות של נבחריה בפרלמנט.
בהקשר זה, פוליטיקאים מכהנים ברשות המחוקקת מכוח הבחירה של האזרחים, כאשר השררה השלטונית מהווה פועל יוצא של רצון העם.
עקרון זה מבדיל בין משטר דמוקרטי אשר במסגרתו מנהיגים פוליטיים אשר אוחזים בסמכויות שלטוניות תלויים בבחירה של הציבור וחבים לפיכך באחריותיות כלפי האוכלוסייה, להבדיל משיטות משטר סמכותניות.
במובן זה, משטרים דמוקרטיים ליברליים מצד אחד ומשטרים ריכוזיים ובהם דמוקרטיות לא ליברליות מצד שני ניחנים בהבדלים בכל הנוגע לסמכויות, פעולות ותכליות אשר מאפיינים בתי מחוקקים הפועלים במסגרתם, אשר משפיעים על הריבונות האזרחית.
סמכויות של רשות מחוקקת בדמוקרטיה ליברלית
ככלל, במדינה דמוקרטית ליברלית לרשות המחוקקת שלושה תפקידים עיקריים:
ייצוג ציבור האזרחים
הפרלמנט מבטא את עקרון הריבונות אשר בדמוקרטיה ייצוגית מתממש בעקיפין, כאשר הסמכות השלטונית מואצלת מצד האזרחים לידי נבחרי הציבור שמייצגים את בוחריהם בפרלמנט.
ייזום, גיבוש ואישור הצעות חקיקה
נבחרי הציבור בפרלמנט אחראים על מפעל החקיקה, ובכלל זאת על חקיקה של חוקים חדשים או תיקונים של חוקים קיימים, ולעיתים כינון של נורמות בעלות מעמד חוקתי או תיקון נורמות קיימות כאמור.
במסגרת זאת, פוליטיקאים יוזמים הצעות חקיקה, מעורבים בהליך גיבושם של חוקים במסגרת השלבים השונים של הליך החקיקה המוצעת, ולבסוף מחליטים אם לאשר את ההצעה או לדחותה.
פיקוח על הרשות המבצעת
במשטרים דמוקרטיים ליברלים הרשות המחוקקת מפקחת לרוב אחר הפעילות של הרשות המבצעת באמצעות הכלים שעומדים לרשות המחוקקים.
אמצעים אלו עשויים להשתנות בין משטר דמוקרטי אחד לאחר, ולכלול בין היתר שימועים, זימונים של שרים ודיונים בהשתתפותם של חברי קבינט, הצבעות אי אמון, ועוד.
מבנה של רשות מחוקקת בעולם הדמוקרטי
הרשות המחוקקת במדינות דמוקרטיות מתבססת לרוב על אחד משני מודלים – רשות מחוקקת חד-ביתית לה בית פרלמנט אחד, או רשות מחוקקת דו-ביתית לה שני בתי פרלמנט.
בדמוקרטיה שבה רשות מחוקקת אשר מתבססת על בית אחד, היכולת להפעיל סמכויות הנתונות לפרלמנט, לקבל החלטות שלטוניות ולממש אותן הלכה למעשה עשויה להיות גבוהה יותר.
לצד זאת, בית מחוקקים אחד עשוי מנגד לייצר השלכות שליליות אשר באות לבוא לידי ביטוי בהפרדת רשויות חלשה יותר, או במערכת נוקשה פחות של איזונים ובלמים המתאפיינת במגבלות מצומצמות יותר על הפעלה של סמכות שלטונית.
רשות מחוקקת דו-ביתית מקצה סמכויות שונות לכל אחד מהבתים בהתאם לחקיקה המסדירה את הפעילות של הפרלמנט בכל מדינה.
ישנם פרלמנטים שבהם שני הבתים אוחזים בסמכויות משמעותיות בכל הנוגע לחקיקה, פיקוח אחר הרשות המבצעת או אישור של החלטות ביצועיות שונות כדוגמת הקונגרס האמריקאי, אשר מתבסס על בית הנבחרים והסנאט.
בתי מחוקקים אחרים עשויים להתאפיין בחלוקה שונה של סמכויות שלטוניות, כאשר מרביתן נתונות לבית אחד מבין השניים, כדוגמת הרשות המחוקקת בבריטניה אשר מתבססת על בית הנבחרים ובית הלורדים.
הרשות המחוקקת - דמוקרטיה ליברלית אל מול דמוקרטיה לא ליברלית
תפקידה של הרשות המחוקקת, כמו גם סמכויותיה והשפעתה על פעולות, החלטות והליכים אשר נעשים במסדרונות הממשל, משתנים בהתאם לסוג המשטר הדמוקרטי הנהוג במדינה, ובייחוד אם עסקינן בדמוקרטיה ליברלית או דמוקרטיה לא ליברלית.
לרוב, בדמוקרטיה ליברלית אשר מיישמת את עקרון שלטון החוק, לצד עקרונות דמוקרטיים נוספים כדוגמת הפרדת רשויות ומערכת של איזונים ובלמים, הרשות המחוקקת תפעל כאחת מבין שלושת הרשויות הדומיננטיות בממשל.
כאמור לעיל, הפרלמנט בדמוקרטיה ליברלית מעורב בפיקוח אחר פעילותה של הרשות המבצעת, ואחראי ככלל על מערך החקיקה אשר משליך בתורו על סוגיות של מדיניות.
התנהלות זו נעשית על ידי הפרלמנט או אורגנים אשר משתייכים לפרלמנט ובהם פעילים נבחרי הציבור, כדוגמת ועדות פנימיות של הפרלמנט, ועדות חקירה או ישויות ייעודיות אשר מטרתן לטפל בסוגיות מוגדרות בעלות אופי ביצועי.
בנוסף, בסיטואציה שכזו בתי מחוקקים עשויים להתאפיין באופוזיציה פעילה אשר מבקרת היבטים הנוגעים לפעילותה של הרשות המבצעת ומחזיקה לעיתים בכלים אשר מאפשרים פיקוח וביקורת אחר הזרוע הביצועית בממשל.
בדמוקרטיה לא ליברלית אשר הפרדת הרשויות בה חלשה יותר וכזו שאינה מצליחה לשמר בדבקות את עקרון שלטון החוק, כוחו וסמכויותיו של הפרלמנט עשויים להיחלש לטובת רשויות אחרות במדינה.
משטרים אלו מעלים חשש מפני כפיפותה של הרשות המחוקקת לרשות המבצעת, שליטה של מפלגת הרוב המזוהה עם המוסד הביצועי במדינה על הפרלמנט, ואף אימוץ של התנהלות בפרלמנט אשר תתקיים בהתאם לדרישות ולרצונות של הרשות המבצעת.
משטרים מעיין אלו עשויים להתאפיין בביקורת חלשה יותר על הרשות המבצעת מצדם של נבחרי הציבור ברשות המחוקקת.
כל זאת, לצד היעדר תהליכי עבודה שקופים ומקצועיים אשר מטרתם לוודא עמידה בעקרונות המזוהים עם מנהל תקין, קיום הוראות החוק ומימוש תכליתם של נבחרי הציבור לייצג בנאמנה את ציבור בוחריהם.
הרשות המחוקקת - דמוקרטיה פרלמנטרית אל מול דמוקרטיה נשיאותית
מערך היחסים בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת משתנה בהתאם לתצורתה של הרשות המבצעת במדינה דמוקרטית.
בהקשר זה, רשות מחוקקת ניחנת בהבדלים ניכרים כאשר מדובר בדמוקרטיה פרלמנטרית או לחלופין בדמוקרטיה נשיאותית.
בדמוקרטיה פרלמנטרית ליברלית הרשות המבצעת היא הממשלה, אשר חבריה מתמנים לרוב מבין נבחרי הציבור המכהנים ברשות המחוקקת.
היבט זה מחליש בפועל את ההפרדה בין הרשויות ועשוי להגביל את יכולתה של הרשות המחוקקת לפעול במנותק מהרשות המבצעת, מדרישותיה ומרצונותיה.
בנוסף, מבנה כאמור של ממשל עשוי להתאפיין בהפרדת רשויות חלשה יותר בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת, כל זאת בייחוד כאשר הרשות המחוקקת מתבססת על בית פרלמנט אחד.
לצד זאת, דמוקרטיה פרלמנטרית מקנה לעיתים לרשות המחוקקת סמכויות ואמצעים בכדי לפקח אחר פעילותה של הרשות המבצעת ולממש את ייעודה כגוף אשר מייצג את הריבון במדינה.
כך למשל, במשטר שכזה הממשלה לרוב חבה באמון הפרלמנט ומתמנה בפועל באישור של חבריו, כאשר הרשות המחוקקת אף רשאית להצביע על אי אמון בממשלה, החלטה שעשויה להוביל לפיזורה.
בנוסף, הרשות המחוקקת מפעילה אורגנים המזוהים עמה, כדוגמת ועדות פנימיות אשר בהן לוקחת חלק גם האופוזיציה, ובפעילותן מעודדות הליכים ביקורתיים בהם מעורבים נבחרי ציבור משני צדי המתרס הפוליטי.
דמוקרטיה נשיאותית מתאפיינת לעיתים בעצמאות רבה יותר של הרשות המחוקקת ובהפרדה נוקשה יחסית בין הרשויות הנבחרות.
כל זאת, בהינתן היעדר חפיפה בין נבחרי הציבור אשר מכהנים ברשות המבצעת לבין נבחרי ציבור אשר מאיישים את כיסאות הפרלמנט.
בניגוד לדמוקרטיה פרלמנטרית, בדמוקרטיה נשיאותית כדוגמת ארה"ב הרשות המבצעת אינה נבחרת מתוך הרשות המחוקקת וחבריה אינם מחזיקים בסמכויות הנתונות לחברי הפרלמנט, ובהן הסמכות ליזום הליכי חקיקה ואישורה.
בדמוקרטיה נשיאותית אף עשויים להיווצר מצבים שבהם הרשות המבצעת תהא מזוהה עם מפלגה אחת ואילו הרשות המחוקקת תישלט על ידי מפלגה אחרת.
סיטואציה מעיין זו עלולה להקשות על מוסד הנשיאות לממש את מדיניותו ולמשול בפועל, ככל והמדיניות הביצועית כפופה לאישור הפרלמנט או דורשת גיבוי של חקיקה שהליך אישורה נתון לסמכותם של המחוקקים.
הרשות המחוקקת בישראל: הכנסת
במדינת ישראל הרשות המחוקקת היא הכנסת ובה מכהנים 120 חברי כנסת אשר נבחרים במסגרת הבחירות הכלליות הנערכות אחת לארבע שנים.
הכנסת הינה פרלמנט חד-ביתי ופועלת תחת שני כובעים: רשות מחוקקת אשר אמונה על מערך החקיקה במדינה ורשות מכוננת אשר מוסמכת לכונן חוקי יסוד המשתייכים למדרג נורמטיבי גבוה יותר.
בית המחוקקים של מדינת ישראל מהווה את משכנה של הקואליציה, אשר לרוב מבין חבריה מתמנים שרי הממשלה והקבינט וכן משכנה של האופוזיציה הפוליטית אשר מפקחת אחר הפעילות של הממשלה.
הבחירות הכלליות לכנסת
במסגרת הבחירות הכלליות לכנסת מתמודדות רשימות של מפלגות, וזאת להבדיל מדמוקרטיה נשיאותית כדוגמת ארה"ב אשר במסגרתה חברי הקונגרס נבחרים בבחירה ישירה על ידי הציבור.
בשל שיטת הבחירות הנהוגה בישראל אשר מתבססת על שיטה יחסית (להבדיל מרוב יחסי), לכנסת נבחרות רשימות המייצגות שכבות ומגזרים שונים בחברה הישראלית.
כל זאת, ככל והן מקיימות את התנאים הדרושים לכניסתן למשכן, כדוגמת מס' קולות אשר משקף שיעור גבוה מאחוז החסימה.
השיטה היחסית במערכת הבחירות מביאה לרוב לסיטואציה שבה הקמת הממשלה כפופה לגיבושה של קואליציה רב-מפלגתית, בהינתן שאין מפלגה אחת אשר עולה בידיה להשיג מס' מנדטים המקנה לה למעלה ממחצית מהמושבים בכנסת.
מאפיין זה של מערכת הבחירות מחזק את הייצוגיות של האוכלוסייה במוסדות הנבחרים במדינה ומקדם פלורליזם אשר מתבטא במגוון הדעות המיוצגות בבית המחוקקים.
אולם ומנגד, לעיתים עולות ביקורות בגין שיטת הבחירות הנהוגה בישראל, בהינתן הקשיים הנובעים מהשיטה בכל הנוגע להקמה של ממשלה וחוסר היציבות שהיא עשויה לעורר עבור שרידותן של ממשלות.
כל זאת, כפי שניתן היה להיווכח בשנים האחרונות בעקבות מס' סבבי בחירות רצופים אשר במסגרתם לא עלה בידיהם של חברי הכנסת להרכיב ממשלה.
סמכויות הכנסת
הכנסת שהינה הרשות המחוקקת בדמוקרטיה הפרלמנטרית הישראלית מופקדת על מפעל החקיקה במדינת ישראל, כאשר גורמים שונים בבית המחוקקים מוסמכים ליזום הצעות חקיקה.
הצעת חוק יכולה להיות מוגשת על ידי הממשלה (הצעת חוק ממשלתית), על ידי חבר כנסת או קבוצה של חברי כנסת ללא מעורבות של הממשלה (הצעת חוק פרטית) או על ידי ועדה מבין ועדותיה של הכנסת (הצעת חוק מטעם ועדה).
כמו כן, תחת כובעה כרשות מכוננת הכנסת מוסמכת לכונן את חוקי היסוד אשר משתייכים למדרג נורמטיבי גבוה מחקיקה רגילה, וכן לתקן חוקי יסוד קיימים.
מלבד חקיקה, בידי הכנסת מופקדת הסמכות לאשר באמצעות הצבעה את הקמתה של הממשלה והרכבה לאחר הבחירות הכלליות לכנסת, כאשר הבעת האמון מצד הכנסת בממשלה הינה תנאי לצרכי כניסתה לתפקידה.
בנוסף, הכנסת מפקחת אחר עבודתה של הרשות המבצעת, הלוא היא הממשלה, לאחר הקמתה ובמסגרת פעילותה השוטפת.
לצורך כך החוק בישראל מפקיד בידי הח"כים והאורגנים של הכנסת סמכויות שונות, והכל על פי התנאים הקבועים בחוקי היסוד, בחקיקה רגילה ובתקנון הכנסת.
בהקשר זה ניתן למנות בין היתר הצבעות אי אמון בממשלה במליאת הכנסת, זימון של גורמים ברשות המבצעת לועדות הכנסת, ייזום של דיונים בהשתתפות הח"כים ובנוכחות ראש הממשלה, ועוד.
האורגנים של הכנסת
מליאת הכנסת מהווה הפורום הרחב ביותר לפעילותם של חברי הכנסת ברשות המחוקקת במדינת ישראל. במליאה עולים להצבעה חוקים בשלבי חקיקה שונים, ולבסוף בנוסח המלא והסופי של דבר החקיקה לפני הפרסום ברשומות.
בנוסף, נבחרי הציבור במליאה בוחרים את נשיא המדינה בהצבעה חשאית, מחליטים אם לאשר או לדחות את תקציב המדינה, ועוד.
מלבד מליאת הכנסת, הרשות המחוקקת בישראל מפעילה אורגנים וגופים נוספים כדוגמת ועדות הכנסת, אשר בפעילותן לוקחים חלק חברי כנסת מהקואליציה ומהאופוזיציה.
ועדות הכנסת מעורבות בהליכי החקיקה, מבקרות ומפקחות אחר מדיניות ביצועית ועבודת הממשלה, לוקחות חלק בתהליך התקנתן של תקנות (חקיקת משנה), ועוד, כל זאת כתלות בסוג הועדה ובסמכויות המוקנות לה על פי חוק.
ביקורת על עבודת הכנסת
הכנסת אשר מייצגת את הריבון בישראל באמצעות כהונתם של נבחרי הציבור אשר פועלים במסגרתה, עומדת לעיתים בפני ביקורת ציבורית.
ישנן טענות אשר מתמקדות בסמכויות הרחבות שמצויות בידי הקואליציה בכנסת, אשר מבין חבריה לרוב מורכבת גם הממשלה שהינה הרשות המבצעת.
בהקשר זה, רוב הקולות אשר ממנו בדרך כלל נהנית הקואליציה בכנסת מקנה לה פוזיציה דומיננטית בפעילות הליבה של הרשות המחוקקת.
במובן הזה, הממשלה עשויה לשלוט לעיתים בהליכי החקיקה בכנסת ובכלל זאת באישור של חוקים מסוימים לעומת דחיה של חוקים אחרים, במסגרת הצבעות במליאה ובפעילות של ועדות הכנסת אשר בחלקן קיים רוב לחברי הקואליציה.
דוגמא לכך באה לידי ביטוי ברפורמה המשפטית, מערך של הצעות חקיקה אשר עלה לשולחן הכנסת לאחר השבעתה של ממשלת ישראל הנוכחית, וזאת בצל ביקורת ציבורית עזה מצד האופוזיציה ובוחריה.
מאפיין בולט אחר בהקשר של עבודת הכנסת הינו היעדר חוקה רשמית אשר מסדירה את הפעילות של הכנסת, כמו גם את פעילותן של הרשויות האחרות בישראל.
בהקשר זה, סמכויותיה של הכנסת ודרכי עבודתה מוסדרים במקבץ של חוקים שונים, ובהם חוק יסוד הכנסת ותקנון הכנסת.
היעדר חוקה רשמית מעשה ידיה של הרשות המכוננת עשוי לייצר קשיים הנובעים מהיעדר הסדרה רשמית וברורה של נורמות המשתייכות למעמד על-חוקי, אשר יחייבו את שלושת הרשויות במדינה ויסדירו את סמכויותיהן.
מעבר לכך ובהיעדר חוק יסוד חקיקה, נחוצים הכללים אשר יסדירו את דרכי חקיקתם של חוקי יסוד חדשים ותיקונם של חוקי יסוד קיימים, אשר זוכים למעמד על-חוקי וגבוה בהשוואה לחקיקה רגילה.