החוק לתיקון פקודת המשטרה (מס' 37), התשפ"ג-2022, הידוע בשם 'חוק בן גביר', עולה שוב לכותרות בתקופה האחרונה.
חוק בן גביר, אשר חקיקתו היוותה תנאי להקמתה של הממשלה ה-37, עורר תגובות שליליות בקרב המערכת הפוליטית והמערכת המשפטית בשל החשש לערעור מעמדן של זכויות האדם.
נזכיר כי עובר לחקיקתו של החוק, בעלי תפקידים וביניהם גורמים במערך הייעוץ המשפטי העלו טענות הנוגעות לפוליטיזציה של המשטרה בעקבות ההסדרה הקיימת בחוק באשר להכפפתה לרשות המבצעת.
לפני מס' ימים היועצת המשפטית לממשלה השיבה לעתירות שהוגשו כנגד החוק, בעוד שבהתאם לעמדתה על בג"ץ לבטל את התיקון, אלא אם תימצא הדרך לפרש את החוק פרשנות מקיימת באופן אשר יבטיח הגנה על זכויות אדם ומניעת פוליטיזציה של המשטרה.
להלן תוצג סקירה תמציתית של הוראות החוק, אותו הגדירו מתנגדיו כחלק ממערך החוקים הנועד להביא לידי מהפכה בשיטת המשטר במדינת ישראל.
חוק בן גביר - רקע והקדמה
בהתאם לדברי ההסבר של התיקון לפקודת המשטרה אשר פורסמו באתר של הכנסת מטרתו של חוק בן גביר הינה להסדיר את סמכותו של השר להתוות את המדיניות שלאורה המשטרה תפעל.
בהקשר זה, דברי ההסבר עומדים על היעדרן של הוראות בפקודת המשטרה המסדירות את היחסים בין השר והממשלה מחד לבין המשטרה והמפכ"ל מאידך.
שאלת היחסים וחלוקת הסמכויות בין השר לבין המשטרה והמפכ"ל נידונה מס' פעמים בעבר על ידי וועדות ציבוריות, ואינה מהווה סוגיה חדשה.
בין אותן ועדות ניתן למנות את ועדת צדוק, אשר במסגרת המסקנות שאותן הגישה בשנת 1999 מצוין כדלקמן:
"הפקודה אמנם מפרטת סמכויות ספציפיות הנתונות לשר ביחס למשטרה, אולם אין היא קובעת באופן כולל את סמכויותיו של השר כלפי המשטרה ואת חובותיה של המשטרה כלפי השר, מעבר לעניינים הספציפיים הנקובים בה."
…
"שאלת סמכותו של השר מתעוררת לא רק בתחום החקירות אלא גם בתחומי פעולתה האחרים של המשטרה. כך, למשל, השאלה האם רשאי השר להורות למשטרה לנקוט אמצעים מסויימים או להימנע משימוש באמצעים מסויימים לצורך פיזור הפגנות. ובמונחים כלליים יותר – האם רשאי השר להורות למשטרה כיצד לפעול בעניין מקצועי-מבצעי?"
באשר להמלצותיה של וועדת צדוק בעניין סמכותו של השר להתוות מדיניות מחוץ לחקירות, הוועדה מציינת כדלקמן:
"השר רשאי להתערב בהחלטות אסטרטגיות, לתת הנחיות כלליות, ולהתוות מדיניות עבור המשטרה בעניינים בעלי חשיבות עקרונית, אולם אין הוא רשאי להתערב בפרטי הביצוע האופרטיבי של המדיניות, או בפרטים, נושא השמור לדרג המקצועי."
מלבד ועדת צדוק, לאורך השנים קמו וועדות נוספות אשר הגישו את המלצותיהן באשר לסמכות אשר נדרש להסמיך את השר במגעיו עם המשטרה או כזו הדרושה לצורך השמירה על הסדר הציבורי.
בין אותן ועדות ניתן למנות את ועדת אור, אשר הוקמה בעקבות אירועי אוקטובר 2000 והעימותים בין כוחות הביטחון לבין ערביי ישראל.
במסגרת מסקנותיה אשר נגעו גם לעניין מעורבותו של השר לביטחון פנים בפעילות המשטרה, קבעה הוועדה כדלקמן:
"נדרש ממנו לעמוד על המשמר ולדאוג לכך שיהיה בידיו כל המידע הדרוש לצורך פיקוח על עבודת המשטרה וקביעת המדיניות המנחה אותה, וכדי שיוכל לקבל החלטות מושכלות"
על סמך האמור ובהתאם לדברי ההסבר לחוק בן גביר, מטרתו של החוק הינה להסדיר את סמכות השר "כמתווה המדיניות שלאורה תפעל המשטרה, ברוח המלצות ועדת צדוק, ועדת אור וועדת זמיר."
כפי שיפורט להלן, לחוק בן גביר מס' היבטים מרכזיים כאשר על המוקד ישנה הסדרת הכפיפות של משטרת ישראל לממשלה וכן הסדרת סמכותו של השר להתוות מדיניות לפעילותה של המשטרה.
עיקרי חוק בן גביר
הסדרת כפיפותה של המשטרה לממשלה
סעיף 8ב לחוק בן גביר מורה כדלקמן:
"משטרת ישראל נתונה למרות הממשלה"
החוק מסדיר לראשונה ובאופן רשמי את כפיפותה של משטרת ישראל לרשות המבצעת.
הסמכת השר להתוות מדיניות ועקרונות כלליים לפעילות המשטרה
סעיף 8ג לחוק מורה כדלקמן:
"השר יתווה את מדיניות המשטרה ואת העקרונות הכלליים לפעילותה, לרבות לעניין סדרי העדיפויות, תוכניות עבודה, הנחיות כלליות… וכן יקיים פיקוח ובקרה על פעילות המשטרה ועל רמת מוכנותה."
סעיף 8ד לחוק מורה כדלקמן:
"השר רשאי להתוות מדיניות כללית בתחום החקירות, לרבות קביעה של סדרי עדיפויות עקרוניים, לאחר ששמע את עמדת היועץ המשפטי לממשלה ולאחר התייעצות עם המפקח הכללי והמופקדים במשטרה על נושא החקירות."
…
עוד קובע התיקון כדלקמן:
"אין בהוראות סעיף זה כדי לגרוע מחובתה של משטרת ישראל לפי כל דין בעניין חקירה או תיק, לרבות לעניין פתיחתם, ניהולם או סגירתם …"
ירידה לפרטים
במדינות דמוקרטיות נהוג כי המשטרה כפופה לרשות המבצעת מעצם היות המשטרה גוף אשר אחראי לשמירה על הסדר הציבורי ואכיפה של הוראות החוק הקיים.
במובן זה חוק בן גביר נותן תוקף רשמי ומעגן את המצב שהיה קיים הלכה למעשה עובר לחקיקתו של החוק ומסדיר את מרותה של משטרת ישראל לממשלה.
כמו כן, מלבד הבהרת מדרג הסמכויות בין הממשלה לבין המשטרה, חוק בן גביר מוסיף ומסמיך את השר לביטחון הפנים להתוות מדיניות לפעילותה של המשטרה, לצד הסמכתו לפקח ולערוך ביקורת על המשטרה.
התוויית המדיניות של המשטרה על ידי השר חולשת בעקבות חוק בן גביר גם על תחום החקירות, סוגיה רגישה במיוחד בפני עצמה מפאת הפוטנציאל הטמון במסגרתה לניגוד עניינים בין האינטרסים הפוליטיים של השר לבין הדרישה להתנהלות מקצועית וממלכתית של המשטרה.
בהקשר זה, לא אחת נבחרי ציבור וכן קבוצות בחברה המזוהות עמם נתונים לחקירות משטרתיות, מימין ומשמאל כאחד.
יתרונות התיקון לפקודת המשטרה
הסדרת מרותה של המשטרה כלפי הממשלה בחוק מייצרת וודאות בסיסית באשר למדרג הסמכויות הקיים בין הרשות המבצעת לבין הגוף האחראי על אכיפת החוק והסדר הציבורי.
וודאות כאמור מתווה לכל הפחות מסגרת כללית להיבטים מהותיים בפעילות המשטרה ובהם הגורמים האחראים לפיקוח על המשטרה והגוף אשר לו חייבת המשטרה דין וחשבון.
עיגון סוגיה זו בחקיקה עשוי לתרום להתנהלות יעילה ושקופה מצד המשטרה, על חשבון מצבים של חוסר וודאות או הטלת ספקות הנובעים מהיעדר הסדרה בחוק.
עיגון ברור בחקיקה באשר לזהות הגורמים הממונים על המשטרה צפויה למנוע סיטואציה שבה המשטרה מתפקדת כגוף עצמאי ונעדר פיקוח, או לכל הפחות גוף אשר המרות הקיימת כלפיו אינה ברורה דיו או אפקטיבית מפאת היעדר עיגון מתאים לכך בחקיקה מסודרת.
הצורך בגורם מפקח על המשטרה חשוב בייחוד לאור מגעה של המשטרה עם ציבור האזרחים וסמכותה לעשות שימוש באמצעים ומשאבים חריגים במסגרת פעילותה אשר עשויים להביא לפגיעה לא מידתית בציבור בהיעדר פיקוח מתאים.
השארת החוק והדין לבדם כגורמים אשר יפקחו אחר משטרת ישראל ויטילו עליה מרות עשויה להתברר כבלתי מספקת וכזו אשר עתידה לאפשר פגיעה באוכלוסייה ונזקים לציבור האזרחים בהיעדר גוף או רשות נוספת אשר תוצב מעל המשטרה במדרג הסמכויות ותעקוב אחר פעילותה.
לצד האמור חשוב להדגיש כי הסדרת כפיפותה של משטרת ישראל לממשלה, כפי שמעוגנת בחוק בן גביר, מהווה נוסח מרוכך בהשוואה להצעת החוק הראשונית שפורסמה באתר הכנסת, במסגרתה הושמטו חלקים בהצעה אשר העלו מידה רבה של ביקורת.
בהקשר זה, הסעיפים שהושמטו הסדירו בין היתר את כפיפותו של המפכ"ל לשר וזאת על רקע הכוונה לקבוע הוראות בעניין יחסי הכפיפות שבין המשטרה והמפכ"ל לבין הממשלה והשר לביטחון הפנים בדומה להסדרה הקיימת בין הממשלה ושר הביטחון לבין הצבא והרמטכ"ל.
הוראות אלו העלו חשש שמא בפועל משטרת ישראל תהיה כפופה במישרין לשר לביטחון לאומי, ולא לממשלה כפי שמצוין באופן רשמי בחקיקה.
על כן ובהתאם לנוסח הסופי והמרוכך של החוק, משטרת ישראל כפופה כאמור לממשלת ישראל, בעוד השר ממונה על המשטרה מטעם הממשלה.
לפיכך, מרותו של השר על משטרת ישראל אינה מהווה בגדר סמכות עצמאית אלא נגזרת מיחסי הכפיפות שבין המשטרה לממשלה, בעוד השר פועל בשם ומטעם הממשלה בהפגנת מרות על המשטרה ולא על דעת עצמו.
בנוסף, סמכותו של השר להתוות מדיניות ועקרונות כלליים לפעילות המשטרה עולה בקנה אחד עם היקף האחריות המוטלת על השר לביטחון הפנים.
בעניין זה נזכיר, כי ועדת אור אשר התכנסה בעקבות אירועי אוקטובר 2000 הטילה אחריות על השר בעקבות היעדר מעורבות בקביעת המדיניות הנוגעת לשימוש בכדורי גומי במהלך מהומות ומחאות, וקבעה כי על השר לביטחון פנים להיות מעורב בהחלטות אסטרטגיות של הממשלה לצד מעקב אחר ביצוען.
כמו כן, מתן הסמכות לשר להתוות מדיניות עולה בקנה אחד עם אינטרסים של התייעלות, שיפור בפעילות המשטרה, הפקת לקחים ומסקנות וכן יישומם הלכה למעשה בעקבות קיומו של גורם המוסמך לכך מבעוד מועד, להבדיל ממצבים שבהם זהות הגורם האחראי למדיניות משטרתית נעדרה הסמכה בחוק.
באשר לחששות העולים בעקבות הסמכת השר לקבוע מדיניות בתחום החקירות, יש לציין כי חוק בן גביר שב ומעגן במסגרתו את חובותיה של המשטרה "לפי כל דין בעניין חקירה או תיק, לרבות לעניין פתיחתם, ניהולם או סגירתם".
משכך החוק אינו בא לגרוע מהוראות חוק ופסיקה קיימות בעניין פעילותה החקירתית של המשטרה, בעוד החובות החלות על משטרת ישראל כגוף המהווה חלק מהמסד הביטחוני של המדינה שרירות וקיימות, ובכלל זאת חובות הקבועות בפסיקה לצד המשך קיום הביקורת השיפוטית על פעילות המשטרה.
השלכות ומענה חלקי בצדן
הכפפת המשטרה למרות הממשלה מייצרת חשש מפני פוליטיזציה של המשטרה, אשר בהיותה נתונה תחת מרותם של פוליטיקאים עשויה לאבד מאופייה המקצועי והממלכתי ולהפוך למכשיר רב עוצמה בידיים הנגועות באינטרסים זרים וסובייקטיביים.
החשש מתגבר בייחוד לאור מגעה של המשטרה עם האזרחים מחד והמשאבים והסמכויות הנתונים בידי המשטרה מאידך. שימוש במשאבים ובמערך הסמכויות הנרחב על בסיס שיקולים או מניעים זרים עשוי לגרום לפגיעה קשה בזכויות האדם.
בהקשר זה, ציבור המתנגדים לחוק בן גביר מעלה חששות באשר למגבלות שייתכן ויוטלו מצד המשטרה על פעילותם של מפלגות או ארגונים פוליטיים ואופוזיציוניים לאלו שעמם מזוהה השר, היעדר אכיפה נאותה של הסדר הציבורי על ציבור אנשים שהשר חפץ ביקרם, התחזקותה של שחיתות משטרתית ועוד.
על אף זאת וכפי שמוזכר לעיל, חשוב לציין כי החוק אינו גורע (ואף אין בסמכותו לגרוע) מתחולתם של הסטנדרטיים החוקתיים אשר נקבעו בפסיקה ובחוקי היסוד של מדינת ישראל על המשטרה כגוף המשתייך לאגד הגופים הביטחוניים במדינה.
במובן זה, המשטרה נותרת כפופה לעקרונות והוראות הנגזרים מחוקי היסוד והדין הקיים המתווים את פעילותה השוטפת, בעוד המשטרה נתונה לביקורת שיפוטית של בג"ץ.
משכך ולצד החששות המוצדקים בעקבות חוק בן גביר על פעילות המשטרה חשוב להדגיש כי מעמדן של זכויות האדם נותר בעינו בראיית החוק והפסיקה, כמו גם חלותן של העקרונות השאובים מהמשפט החוקתי והמנהלי על פעילות המשטרה.
בנוסף ולצד האמור יש לציין, כי הוראות המעוגנות בחוק בן גביר מגבילות את דריסת הרגל של הממשלה והשר בפעילות המשטרה.
בהקשר זה, החוק מדגיש כי מעורבותו של השר בהתנהלותה של המשטרה נוגעת בעיקרה להיבטים כדוגמת "עקרונות הכלליים לפעילותה… תוכניות עבודה, הנחיות כלליות…", ללא אזכורן של סמכויות המאפשרות לשר לקבל החלטות אופרטיביות במצבים קונקרטיים.
החשיבות הקיימת להיעדרן של סמכויות אופרטיביות באה לידי ביטוי בהחלטתו של בג"ץ בבקשה לצו ביניים שהוגשה במסגרת העתירה כנגד החוק, אשר קבעה כי "על השר להימנע ממתן הוראות אופרטיביות למשטרה, בין במישרין ובין בעקיפין, והדברים נכונים במיוחד לגבי מחאות והפגנות כנגד השלטון".
היעדרן של סמכויות אופרטיביות לשר במסגרת חוק בן גביר מצמצמת את החשיפה והחשש מפגיעה בזכויות האדם, ובכללן זכות ההפגנה והמחאה.
במובן זה, רמת ההתערבות בפעילות המשטרה שמורה בעיקרה למדיניות והיבטים כלליים בהתנהלותה, אגב מניעת מעורבותו של השר באירועים קונקרטיים.
היבטים אלו עשויים להפחית מהחשיפה שעלולה להיווצר בעקבות הסמכות הניתנת לשר כאמור בתיקון לפקודת המשטרה.
לצד האמור אין בכך בכדי לספק מענה מלא והולם, על רקע היעדר הוראות בפקודת המשטרה אשר מטילות מגבלות, תנאים או מתוות את הדרך והפרוצדורה לקביעת מדיניות ועקרונות כלליים לפעילות המשטרה.
כמו כן, אי אפשר להתעלם מהחשש שמא תפקודה, איכות פעילותה וכן ביצועיה של המשטרה ייפגעו בעקבות פגמים שייווצרו בתהליך קבלת ההחלטות, בו יהיו מעורבים נבחרי הציבור.
בהקשר זה ובשונה מגורמי מקצוע, נבחרי ציבור נעדרים לעיתים את ההתמקצעות המתאימה, הידע וכן הניסיון הדרושים לצורך התמודדות עם סיטואציות הדורשות אכיפה של הסדר הציבורי ומעורבות משטרתית.
עוד יש לציין כי מערך השיקולים אשר מכווין את התנהלותם של נבחרי הציבור שונה ביסודו מזה של גורמי המקצוע האמונים על עבודת המשטרה, ומתבסס בין היתר על אינטרסים פוליטיים שעשויים להתנגש עם אינטרסים העומדים בבסיס התכלית פעילותה של המשטרה.
בנוסף, מעורבותו של גורם חיצוני כדוגמת נבחר ציבור בפעילות המשטרה עשויה לסרבל את תהליך קבלת ההחלטות.
דברים אלו נכונים בייחוד בשימת לב לכך שעל אף שחוק בן גביר מעגן את חובתו של השר להתייעץ עם היועץ המשפטי לממשלה והמפכ"ל עובר לקביעת מדיניות בנושא חקירות, חובת התייעצות מוקדמת כאמור אינה קיימת במסגרת קביעת מדיניות בנושאים אחרים.